拆迁法律规范对土地使用权的补偿问题的规定

二、拆迁法律规范对土地使用权的补偿问题的规定

《物权法》第121条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。第135条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权属于用益物权，因此，在拆迁时应当对其进行补偿。令人感到遗憾的是，像拆迁这种典型的转移土地使用权的民事交易活动，在我国目前却仍受传统土地管理模式的影响，歪曲《城市房屋拆迁管理条例》的立法精神，通过一些立法质量较差、位阶较低、存在冲突的规范性文件来处理拆迁中的土地问题，使得拆迁管理部门和法院在处理该类问题时左右为难。

如1995年9月4日国务院法制局对建设部《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的函》中明确:“拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿。”许多人就因此认为《城市房屋拆迁管理条例》根本没有土地使用权补偿的字眼，而复函最后也只是说要按照规定对被拆迁的房屋进行补偿，因此不需要对土地使用权进行补偿。实践中，很多案件也是照此精神处理的。如果机械理解上述规定，会陷入一种形式法治的误区。事实上，城市房地产权利包含土地使用权在内，离开土地使用权的房屋是不存在的，有人称之为“房地一体化”，房屋的所有权包括“四至”⁽¹⁷⁾以内的土地使用权，对房屋补偿没有排除对房屋“四至”以内的土地使用权的补偿。况且，该复函并没有将土地使用权排除在补偿范围之外。如果机械地理解该复函精神，必将背离土地使用权的商品属性、财产属性，也与上位法和其他法律规范存在冲突，与现代物权保护思想相背离。因此，人民法院在审理拆迁补偿安置裁决行政案件时应当以法律、法规为依据进行裁判，拆迁人应当对国有土地使用权进行补偿。

我国《宪法》、《民法通则》和《物权法》等相关法律不仅规定了土地的使用权可以依法转让，也规定了国家保护土地的使用和收益的权利，公民合法的私有财产不受侵犯。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。《城市房屋拆迁管理条例》虽然没有明确要对土地使用权进行补偿，但在颁发拆迁许可前，拆迁申请人取得土地使用权批准文件时，就已在土地成交确认书、土地出让合同等文件中承诺应当承担拆迁补偿成本，其中就包括土地使用权收回补偿。而且《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定:“被拆迁房屋的货币补偿的金额，应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”其中，区位因素的实质就是土地价值，也就是说在房屋的补偿价中含有土地收益，对土地使用权是作了一定补偿的。

对拆迁中土地使用权的补偿问题，更为明确的规定是《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》。该估价规范的6.7.6明确规定，依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。其实该条没必要规定“对该土地使用权如果视为提前收回处理”这样一个假设条件，因为土地使用权不是债权，而是独立的物权，权利人有权自主决定处分该权利，因此无须先由国家收回，再行转让土地使用权。但该估价规范明确规定了应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价这一点，则具有非常进步的意义。

既然明确了土地使用权应该得到补偿，那么补偿的范围如何确定?比如北京一些旧城改造项目的拆迁，被拆迁房屋大多是旧的四合院，产权证反映的只是被拆迁房屋的建筑面积，不能反映被拆迁房屋所占用的土地的面积，而被拆迁房屋所占用的土地的面积一般要大于被拆迁房屋的建筑面积，这样很多人便产生了疑问，即拆迁补偿是否就排除了院子所占用的这部分土地使用权的补偿?我们研究一下北京市房屋拆迁补偿价计算公式:

房屋拆迁补偿价=(基准地价×K⁽¹⁸⁾+基准房价)×被拆迁房屋建筑面积+被拆迁房屋重置成新价。

假设在房屋的面积(除院落外)、区位等状况均相同，房屋的基准地价、基准房价、重置成新价也因此相同的情况下，则房屋所占土地面积越大，房屋的现状容积率就越小，那么K也就越大，相应的，房屋得到的补偿也就越多。因此，虽然国务院及北京市的相关房屋拆迁管理规定没有明确规定补偿院子所占的土地使用权，但是通过分析北京市房屋拆迁补偿计算公式，就能看出在相同的情况下，所占土地面积大的房屋拆迁得到的补偿就多，也就是说在拆迁中给予了院落补偿。⁽¹⁹⁾

应该说，城市房屋拆迁的目的是实现国有土地使用权的流转，补偿应当考虑土地使用权因素，无论是从法理还是从我国现行法律制度来看都是不容置疑的。有学者比较了中国和德国的土地使用权证发现，两者最大的不同并不在于土地使用权证和房产登记证是否合一，而是在于两者记录的内容有所差异:中国的土地使用权证上记录的是土地面积和住房居住面积或建筑面积，而德国地籍簿并未直接注明住房居住面积或建筑面积，而是记录了土地面积和土地使用权的比例。这个细微的技术差别却使得两国土地使用权的价值有着天壤之别，正所谓“失之毫厘，差之千里”。⁽²⁰⁾如果说我国将来借鉴德国的做法推进起来难度较大，那么对土地使用权补偿的量化进行技术上的改进，以使其尽量符合土地的市场价值，也许是我们应该努力的一个方向。