土地使用权补偿的滞障

四、土地使用权补偿的滞障

(一)政府的定位

在土地管理的过程中，国家扮演着双重角色，即土地所有者和行政管理者。国家行使土地所有权人的情形与方式同行使行政管理权的情形与方式存在明显区别。实践中出现的很多问题都是因为没有理顺这两种角色的关系。解决这些问题的关键，在于国家正确行使土地所有权和行政管理权。因此，我们来分析一下，在实行土地所有权与使用权分离、土地使用权有偿转让制度后，土地所有权人国家、土地使用权人以及第三人之间的法律关系。

1.国家作为土地所有者仍掌握着土地所有权中的处分权能。国家可以财产所有人的身份来监督使用权人对土地的使用，当使用权人不按法律规定或合同约定使用土地时，国家可以给予警告以至无偿收回土地。

2.如前所述，虽然土地使用权属于不完全物权，但仍具有独立财产价值。土地使用权人可以自主决定将该权利转让给他人，或将其权利出租，或将其权利抵押，或在其权利上设定其他性质的物权。土地所有权人国家与土地使用权人之间属于自物权与他物权、完全物权与限制物权之间的法律关系。权利人为上述法律行为时，不受土地所有权人国家的干涉;在国家为不法干涉时，权利人亦有权予以排除。土地所有者和使用者都可以独立地行使物权请求权以保护自己的合法权利。

3.在所有权与使用权分离后，由于土地的合法占有权已经转移给土地使用权人，故作为土地所有权人的国家不再和第三人发生直接的物权关系。

拆迁是平等主体之间土地使用权的转让，拆迁补偿应由双方当事人依法平等协商确定。除非涉及公共利益拆迁外，政府应保持中立。当然，由于土地的国有性，国家作为土地所有权人和土地使用权人存在管理服从的行政关系。但是如果政府能够严格区分其作为土地管理者与土地所有者的角色，做到“有所为、有所不为”，才不至于在实践中出现政府职能“越位、缺位、错位”的情况。但是正如我们在经济史上看到的，国家侵犯产权引起经济衰退的教训，常常并不足以阻止国家及其代理人拒绝短期租金增加的诱惑。毕竟任何国家代理人的生命、任期及其理性程度都是有限的。⁽²⁶⁾具体到拆迁补偿问题上，政府应谨守其财产所有人的中立角色，尊重土地使用权人作为物权人的身份及其财产权利，做到“行政的归行政，市场的归市场”，让拆迁人与被拆迁人自主谈判;同时作为管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好协调关系、制定优惠政策、提供信息等服务工作，做到不从拆迁中牟利，不充当市场竞争的主体，不与投资主体之间存在经济利益或亲缘关系，不搞暗箱操作，做到公开、公平、公正。

(二)不科学的干部考核制度影响拆迁补偿的公正性

从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是:政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。现在我国也在积极倡导建立公共服务型政府，所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供优质公共产品与公共服务的现代政府。公共服务型政府是现代市场经济条件下政府职能的基本定位。在当代市场经济条件下，政府职能定位的基本原则是明确政府职能的公共性、有限性和服务性，以建立公共服务型政府为政府职能定位的终极目标。现代政府的实质是服务型政府。公共服务型政府存在的首要目的是服务于市场经济，维护市场经济秩序;政府的首要职能是维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利。⁽²⁷⁾而目前的干部政绩考核制度以经济指标为主，不利于调动各级干部维护人民群众合法权益的积极性。对领导干部的政绩考核，主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，而在保护人民群众合法权益方面仅以维护社会稳定这一空泛口号，缺乏相应的考核内容和指标。面对需要加快城市经济发展的客观形势和这种干部考核内容，各级官员往往重视经济的发展，轻视人民群众利益的保护;重视自身的升迁，轻视人民群众的生计。表现在拆迁补偿中与民争利。因此与建立公共服务型政府相适应，对干部的考核标准也应作出相应的调整。

【注释】

(1)刘莘，中国政法大学法学院教授;王达，中国政法大学法学院博士生。

(2)参见宪法第13条第3款:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

(3)参见吴新平.公民财产权的宪法保护［J］.中国社会科学院院报.

(4)沈开举、杨俊峰.审视城市房屋拆迁——一种立宪主义的视角［M］.姜明安、沈岿、张千帆主编.润物无声.中国宪政之路［G］∥北京大学法学院百年院庆文存.北京:法律出版社，2004:508.

(5)对于公有住房承租房、标准价房、成本价房的拆迁补偿考虑户口的因素。

(6)参见孙宪忠.国有土地使用权财产法论［M］.北京:中国社会科学出版社，1993:14.

(7)孙宪忠.国有土地使用权财产法论［M］.北京:中国社会科学出版社，1993:42.

(8)参见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四章。

(9)参见《民法通则》第80条。

(10)参见《外资经营企业法》等。

(11)除新中国成立初期国家对土地使用权人征收过一个短暂时期的土地使用费和租金外，此后30多年中，一直实行的是国有土地无偿、无限期使用的政策。公民个人使用国有土地虽支付租金，但费用极低，属象征性费用。

(12)参见《外资经营企业法》，第28页。

(13)参见《外资经营企业法》，第27页。

(14)1988年我国立法机关先后修改了《宪法》及《土地管理法》，废止了土地不得出租的条文，确立了国有土地有偿转让的原则;1900年国务院发布、施行《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法规，依据宪法建立了较为完备的国有土地使用权有偿转让的法律制度。

(15)孙宪忠.物权法［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:55.

(16)参见《外资经营企业法》，第14页。

(17)平层建筑物的土地权利一般以“四至”进行确定，高层建筑物则根据容积率来确定土地权利。

(18)其中K为容积率修正系数，它与房屋现状容积率成反比;房屋现状容积率=建筑面积/所占土地面积。

(19)王才亮.房产维权法律通［M］.北京:法律出版社，2005:176-177.

(20)由于篇幅所限，本文无法展开介绍该土地使用权比例的问题。详细的计算公式可参见王维洛.德国土地使用权和中国土地使用权之比较——中国城市拆迁过程中赔偿问题分析［J］.当代中国研究，2004(2).

(21)建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨:(1)国家机关用地和军事用地;(2)城市基础设施用地和公益事业用地;(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;(4)法律、行政法规规定的其他用地。

(22)高富平.土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究［M］.北京:法律出版社，2001:185.

(23)参见《外资经营企业法》，第31-32页。

(24)老太太状告房地产管理局、私人产权应该怎样保护［N］.南方周末，1998-09-25(1).

(25)国有划拨土地的价值构成及其估价［EB/OL］.http://www.jianzi.net/html/fdcfl/fdcgj/ 2006/0531/878216.php.

(26)周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2002:2.

(27)李军鹏.公共管理学［M］.北京:首都经济贸易大学出版社，2005:480.