对行政主体保有的公民个人信息中财产权的保护

一、对行政主体保有的公民个人信息中财产权的保护

(一)行政主体对个人信息的需求

“行政主体保管的公文书，一方面是公用财产，但是在信息公开制度的背景下，在所有人都可以利用的意义上，似乎也可以成为公共用物。”⁽³⁾不管一项具体政策是涉及农业补助、税收鼓励、工业管制、环境保护还是给予权利项目，立法机关都需要依赖行政主体的专业知识。行政主体则需要收集和使用信息，既可能需要信息来制定为执行政策所必需的规则，也可能需要信息来评估政策的执行或者确保人们遵守政策。在行政主体所掌握的信息中，有相当一部分与私人利益直接相关，例如个人信息财产和商业秘密等。但在多数情况下这些个人信息并非“众所周知”，而一旦公开则会对相关个人的财产权安全产生重要影响。行政主体在对这些个人信息进行处理的过程中，也可能会对该信息的处理存在一定的错误。行政主体需要向这些个人公开信息以便保持信息的准确性。

基本上，行政主体通过三种途径获取信息:(1)要求受规制的当事人保存记录，以便行政主体检查这些记录，甚至向行政主体提交报告;(2)向商业，个人或其他当事人索取信息;(3)现场检视。

行政主体出于维护国家利益及公民利益的考虑，需要对各方面的相关信息保密;相对方基于知情权则希望了解一切有关行政主体行使权力的信息;并且行政主体为了保护个人信息相关权利而决定不公开一些信息，又可能引起另外一些需要这些信息的相对人的不满。作为知情权具体化的行政信息公开制度，其权利主体是不区分所有者的任何人，因为行政信息公开制度的宪政基础不仅仅是表达的需要，而是公民基于人民主权的监督行政以及具有多重意义的知情权。行政信息只要对参与行政、政治有必要，不管谁都应能够解除，即使对于请求人不重要的信息的请求也应该允许。与此同时，政府信息公共财产性质的确立，获取权原则得到认同，即对于所有公民来说，政府信息具有公共财产性质，每个人都有得到信息的平等权利。⁽⁴⁾

(二)公民个人信息提供者的权利

公民向行政主体提供个人信息有以下权利:(1)获取信息使用权。如果个人信息的权利人需要阅览保存有个人信息的行政主体编制的个人信息档案，可以请求行政主体将个人信息提供给自己，行政主体不得拒绝。(2)个人信息的开示请求权。任何人都可以事先请求开示本人在个人信息档案记载的个人信息。(3)请求修正权。被开示个人信息的本人认为开示的资料有误、不足或者不妥时，可以请求作出开示决定的机关进行修正、补充或者删改。(4)请求再调查权。要求对个人信息进行修正的人，对于从保有个人信息的机关得到的调查结果的内容不服时，可以向保存机关提出再次进行调查的要求。(5)财产权。基于个人信息获得的财产权为个人信息主体享有。

(三)公权力对个人信息财产权的保护

“行政权力作为一种代表国家意志的、具有直接强制力、支配力的权力，其强悍坚实显然是非一般公民享有的个人权利所能比拟的。”⁽⁵⁾而财产权是公民享有的个人权利的基础，不仅排斥其他公民的非法干涉，同时也排斥行政权力的非法干涉。没有财产权，谈不上生存与发展。财产权是行政权产生、存在和维续的物质基础。一般认为行政权是从统治权延伸而来，代表公共利益，又称为“公权”，是国家权力的最本质、最典型的体现。财产权是公民自我保全一切权力的基础。国家的首要任务就是要维护公民自我保全这一基础。⁽⁶⁾

公民个人信息财产权既可能遭到来自私权利主体的侵害，也可能遭到来自公权利主体的侵害。行政权是一把“双刃剑”，在保护财产权的同时，又可能与国家公权力集团合谋成为利益集团谋取私利的工具，因而要求行政主体职能适度地介入财产权。行政权保护公民财产权的理想状态是既能排斥其他公民的非法干涉又能约束自身权力不侵犯公民财产权。保护公民财产权，既要重视私法的作用，也要重视公法的作用。私法尽管在促进权利主体之间的自由、平等交易，防止权利主体对权利主体的财产权侵害方面发挥着重要作用，但面对行政主体滥用公权力侵夺公民的私有财产行为，私法则显得力不从心，因为私法在本质上不能获得防御或对抗国家权力的效力。而对公民个人信息财产权的公法保护，意味着公民个人信息财产权具有了对抗行政权任意侵害的地位。行政法通过约束公权力确保公民个人信息财产权的安全。没有公法，仅凭私法的力量不可能阻挡公权力对私领域的侵犯。没有公法限制公权力的恣意，私法对公民财产权规定得再好也难以充分实现。

个人信息一旦为行政主体所掌握，就进入了公法的领域，因为这些信息的操控，已经不能完全在私人领域内解决。一个企业或者个人通过行政主体查询另外一个企业或者个人的信息，对于查询者而言是知情权的行使，对于被查询者而言则可能面临商业秘密和个人隐私将受到合法的侵犯。侵犯商业秘密或个人隐私本来属私法领域的问题，但如果这种侵害是通过向行政主体查询被公法化了，则问题的解决必须引入公法的原则，行政公开制度必须同时兼顾因公开而导致的相对人权利，尤其财产权的损害。例如，行政决策过程中参考了未出版的著作中的信息，即使著作权人是谁可能难以识别，但在出版之前如被第三人知晓，该第三人可能会利用该著作中的观点、思想而抢先出版著作，由此导致侵害信息提供者的权益，因此对这类信息即使有公开请求也不能公开。

“一切的法，皆以保护人类的利益而存在，离开利益的要素，则法的现象不能存在。”⁽⁷⁾一方面，公众的知情权是应当受到法律保护的积极权利，具体的方式就是公开一切由行政主体所掌握的信息;另一方面，个人信息同样是应当受保护的消极权利。如何确定公开的尺度、如何在社会公共利益与私人利益之间寻找平衡点就显得非常重要了。不仅仅作为公平事物，而且还作为权利的基础，个人信息应该被提供合适的保护。问题在于包括私人商业数据和贸易秘密的行政主体的信息体，对于该信息的披露将很大程度上可能损害个人财产利益并且可能引起广泛的商业渠道的破裂。

(四)行政主体保有公民个人信息的义务

1.行政主体的义务

(1)保有限制。行政主体不得保存超出其职权范围必要限度的个人信息，在保存个人信息档案的时候，应尽可能确定其特定的保存目的。(2)利用、提供个人信息的限制。原则上禁止在保存目的以外的利用、提供个人信息。(3)各个行政主体应预先采取确保不发生个人信息泄露、丢失、破损、删改等的安全措施，以及确保个人信息的内容事实本身一致的正确措施。(4)档案编制。保存个人信息的行政主体，要编制个人信息档案，并将其置于便于公民阅读的场所，供公民免费阅读。

2.行政权介入公民个人信息财产权的限度

行政法应当明确规定行政权介入公民个人信息财产权的限度，主要以公共利益和正当程序为方式。在这个限度内，行政权可以介入公民个人信息财产权，当行政权与公民个人信息财产权冲突时，公民个人信息财产权应当服从于行政权，但前提是公共利益、正当程序及公正补偿。行政主体对其掌握的个人信息，可以根据行政公开内容的不同，以不同的方式公开。那些属于“当然公开”的内容，行政主体应当主动公开(依职权公开);被相关立法排除的内容则行政主体应当依职权不公开。除此之外，其他内容属于“不必然公开”(也不排除公开的可能性)，则需由申请人向行政主体提出申请，由行政主体依法进行审查，符合公开条件的，给予公开;否则，予以驳回。在这里，将受理申请并依法作出处理确定为行政主体的法定职责，是知情权得以落实的法律保障;而行政主体作出处理决定的依据的尽可能明确，则是对行政主体裁量权的限制。作出这种限制的基本考虑是行政主体在执行法律的过程中应当尽可能避免出现法律依据的模糊性，即立法中应当尽量避免含义不明确的用语，如不明确界定的“公共利益”等，减少行政主体以权力取代从个人信息利益转化而来的公共利益的可能性。过于强调公共利益而忽视个人权利是不对的，不能简单地为保护一种权利而牺牲另一种权利，两者之间应加以权衡。

把私有财产作为个人相对于国家保持独立身份的根本保障、作为区分社会内部私人与公共领域的界限。在走向行政国家的进程中，行政主体的给付应当发挥财产权的作用，在业已模糊的私人和公共领域之间确立一条中间地带，称为个人独立的保障。为此，执照、许可、赠与以及其他从管制政府中得到的利益，都应当被重新解释为“权利”或者“公共财富中的个人投资”，并伴之以实质性和程序性的保护。⁽⁸⁾