个体化参与的障碍

二、个体化参与的障碍

(一)个人与派系

在《社会契约论》一书中，卢梭认为，决策活动中参与的理想情形是，不存在有组织的团体，只有个人的参与。因为有组织的团体能够使他们的“特殊利益”占上风，因此会损害平等。他认为利益组织化形成派系以后，“投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意”。⁽³⁾但卢梭也承认，“潜在的协会”是不可避免的，即存在着具有某些共同利益但没有组织起来的个人。而如果一个社会中不可避免地出现有组织的协会，那么，卢梭主张应该有尽可能多的组织协会，而且这些协会在政治权力方面应尽可能平等。也就是说，只要存在着有组织的团体，个人参与的活动应可以反复进行，以防止一些人的“所得”以另外一些人的“所失”为代价。⁽⁴⁾

卢梭反对民主参与过程中的利益集团或派系，这既与他的民主理想有关，也与他所处的时代和空间有关。在卢梭的民主理想中，平等是核心价值，而组织化的利益集团会损害个人的平等。同时，卢梭所设想的理想社会是一个由农民组成的小规模的社会，社会分工简单，因而也不存在利益的分化。事实上，他强调社会中利益的一致性，并且认为通过个人的参与，可以去认知、接受这种一致性，即“公意”。在这样的社会中，参与不是利益竞争的手段，而是个人自治和学习的过程。参与决策活动的结果是，个人接受了教育而学会区分他自己的冲动和欲望，他既学会了如何成为一个私人公民，也学会了如何成为一个公共人物。⁽⁵⁾

卢梭关于参与和个人之关系的论述，在当代宏观和微观民主领域，仍然具有重要意义。例如，即便是在当代社会，参与所具有的公民教育功能，更多只能通过个体公民的参与才能实现，因此在微观民主领域，个体化的公民参与，仍然是发挥民主的教育功能的主要途径。如果考虑到政治制度对个体的心理影响，制度对人的性格的培育，那么，应该可以说，民主参与制度的可持续活力，正是来自于通过参与活动本身而得到训练的公民，而非源于以“最大化”为目标的各种利益竞争。

(二)个体化参与的障碍

然而，通过个体参与而寻求“公意”，并使参与者在此过程中得到教育而成为负责任的政治和社会行动者的理想，在当代社会所给定的时空中，面临巨大的挑战。社会分工程度越来越高，社会利益的分化日益明显，已经迫使民主和政治理论的思考，由原来社会“同一性”的理想转向社会“多样性”的事实。或许，在今天，政治制度所面临的根本性问题，与其说是如何“求同”，不如说是如何“存异”。

在利益高度分化的社会中，不同利益之间的竞争甚至冲突，乃是社会和公共生活中一种常见的现象。政治系统和行政的决策过程，对于多元化的利益所进行的“求同”，往往是一个不可及甚至不可欲的乌托邦。因为这些不同的利益，根植于利益分化的社会现实之中，消灭利益的差异，事实上意味着“改造”社会的政治行动。如何通过一种有效的制度过程而使各种不同的利益通过交涉、协商求得“最大公约数”，是政治过程所面临的基本问题。“存异”事实上成为另一种“求同”。

组织和利益存在着紧密的关系，利益总是具有某种“组织化”的冲动，而组织可以从利益的角度加以界定。从描述意义上讲，“利益组织化”是指在利益高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性而进行联合，并以一定的组织结构约束这种联合的状态。诺斯(Douglas North)将组织定义为“为了一些共同利益而联系在一起，以实现特定目标的个人的群体”。⁽⁶⁾从制度和行为经济学的角度看，降低交易成本的驱动，对相同但分散利益将产生一种“组织化”的刺激。⁽⁷⁾因此，只要具备适合的社会和政治条件，利益的组织化将会是一个行动趋势。但是在这里，我们很容易发现一个问题，那就是对不同的利益主体而言，组织化所需要的资源、组织的成本、组织的效率、甚至组织的能力都存在很大的差别，其结果是，对于不同的利益主体而言，虽然他们或多或少都会存在走向“组织化”的需求，但并不是所有的利益主体都能达到相同的组织化程度。这意味着，社会中必然存在利益组织化程度的不均衡态势。

如果利益的多元化已经是一个必须面对的现实，而政治参与和决策过程中参与在本质上不过是各种利益的交涉并寻找共识的过程，那么我们必须面对参与过程中被卢梭所关注的“利益组织”或“派系”问题。就本文所关心的主题来看，我们至少会提出以下问题:组织化的利益在参与行政过程时，会对参与过程和结果产生什么样的影响?如何控制因为利益组织化程度的差别而导致的参与能力的不平等?如何处理利益组织的“自治”和其外部性控制的难题?

(三)公民参与和公众参与

1.在无政府主义和利维坦之间

在讨论利益组织化对参与的影响之前，有必要简单区分公民参与和公众参与。公民参与(citizen participation)是一个主要在政治学意义上使用的概念，指宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与，这种参与是赋予政治过程正当性的基础。在政治学意义上，参与的主体是个体的“公民”，参与权是公民权的一部分，比如作为一种参与形式的投票，只能由公民来进行，利益团体、组织等，都不享有这种作为公民权的参与权。公众参与(public participation)，也可称为公共参与，主要是从参与的事务范围，而不是从参与主体来理解的一个概念。公众参与所强调的是“事务的公共性”，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中;也只有这样，才能体现出公共事务的公共性。

与政治生活中的公民参与对统治正当性诉求不同，公众参与主要体现在当代公共行政的过程之中，其本质的意义，可以被理解为通过寻求政府过程的“公共性”，超越无政府主义和“利维坦”这毫无生机与希望的两极，实现两者之间合理的平衡。⁽⁸⁾公众参与在某种程度上总是以民主理论为基础的，但同时也是对20世纪以来出现的极权主义政治运动和福利国家增长的制度回应。在这个意义上，公众参与表达了民主制和官僚制之间的紧张关系，这种关系始终处于行政过程的政治核心。⁽⁹⁾公众参与实际上是重构公共物品供给主体及过程的公共性和民主性的制度化努力。

2.分散的大多数

主要适用于公共行政过程的公众参与，在参与的主体方面不仅包括了个人的参与，⁽¹⁰⁾而且包括组织的参与。通常，后者在行政过程中是更为活跃的参与主体。例如，企业、产业协会、行业协会等组织，在行政过程中都是主要的参与主体。相比于分散的、未经组织的利益而言，组织化利益的参与对行政决定和政策的制定具有更有力的影响。这种情形导致了行政过程中利益代表和参与的不平等。例如，某些利益主体虽然数量众多，但是由于这些主体是分散的，他们彼此之间缺乏信息的交流、联系和组织，并不一定能采取有效的参与行动和策略而对行政过程产生影响。相反，这些同质但分散的利益，在利益诉求的表达过程中就可能产生相互冲突的情形，从而削弱自身的力量。同时，数量众多的、分散的利益，受“集体行动逻辑”的影响，也并不意味着“人多力量大”。消费者面对产品生产和销售企业时行动能力上的弱势，是分散的大多数面对组织化利益时的一个典型个案。

因此，分散的利益需要组织和动员。组织是相对固定的、以持续性的利益诉求为目标的主体之间的联系;动员则是为了特定的、临时性的、具体的目标而采取集体行动的资源统合。在这个意义上，也可以将动员理解为一种短期的、临时性的组织过程。⁽¹¹⁾从分散的利益主体角度看，动员和组织的过程，可以将分散的利益予以整合、集中，并使随后参与利益表达、交涉和协商的过程更加有效。从公众参与的制度运行有效性看，分散利益的组织化不仅直接影响到具体的参与过程中均衡的利益代表和实质平等，而且，社会中各种利益的组织化，也正是公众参与制度赖以维系和有效运行的社会组织基础。社会的组织化是“公民社会”(civil society)的基本特征，从整体上讲，有效的、可持续的公共治理中的参与和政治参与，离开了公民社会这一基础，将是很难想象的。

接下来，我们将讨论利益的组织化对公众参与的影响，这包括组织化对参与过程的直接影响和组织化作为参与制度运行的社会基础这两个方面。对这两方面的讨论，将主要以当代行政过程为背景，但是也将涉及公共治理、公民社会这些更为宽泛领域中的问题。