私有财产的行政保护

一、私有财产的行政保护

从本性上讲，人都是利己的，都有追求自己利益最大化的欲望和需求。⁽⁴⁾而人本主义的核心在于以人为本，使每个人的基本人性都得到尊重和满足。因此，对私有财产的尊重和保护就成了法治国家的一项基本人权。而且，财产权又是其他一切人权的基础，因为有了财产权，个人的生存权才能获得保障;同时，也只有有了财产权，个人才能摆脱对权贵和他人的依附，获得人格独立。正如哈耶克所说:“确认财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步，私有财产是自由的基本要素，是不可剥夺的天赋的自然权利，对私有财产权的承认是阻止或者防止国家政府强制与专断的基本条件。……如果财产权与物质财富处于某个机构或者某个个人排他性的控制之下，个人自由将不复存在。”⁽⁵⁾洛克也将人的自然权利归结为平等权、自由权、生存权、财产权四种，并认为财产权是自然权利的核心，私有财产神圣不可侵犯。⁽⁶⁾正是基于这些理念，自1789年法国大革命最先提出“财产是神圣不可侵犯的权利”后，各新兴资本主义国家都把私有财产神圣不可侵犯写进了自己的宪法。⁽⁷⁾

另一方面，由于包括政府在内的一切公权力具有制定和执行法律的权力，并且又掌握着公共资源的分配权和暴力，因而它可以通过一切自己认为“合法”的手段来剥夺私人的财产，并对公民的个人反抗施加暴力，由此，公权力自然成了私人财产最危险的侵犯者。但人类的社会生活又不可能没有公权力，更不可能没有政府。所以，怎样在发挥政府积极作用的同时又克服其消极作用，就成了我们必然的选择:宪法一方面授予政府权力，另一方面又对这种权力进行限制，这就是有限政府的基本要义。也正因此，宪法所规定的私有财产神圣不可侵犯，不仅仅是对公民财产权的确认，更重要的是勘定了政府权力的界限，为公民财产权的享有和行使设置了一道坚固的屏障。正如18世纪英国首相老威廉皮特曾诠释的:“即使是最穷的人，在他的寒舍中也敢对抗国王的权威，风可以吹进这间房子，雨也可以打进这间房子，房子甚至在风雨中飘摇战粟，但是国王不能随意踏进这间房子，国王的千军万马也不能踏进这间门槛早已磨损的破房子。”⁽⁸⁾这就是经典的“风能进，雨能进，唯独国王不能进”的宪政寓言，这就是政府对私有财产应持有的尊重乃至敬畏。

而中国自1949年以来一直致力于实现社会主义公有化，并对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，斗私反修的意识形态也很深。虽然改革开放以后，随着经济的高速增长，我们对个体私营等民营经济有了新的认识，其地位也不断提高，⁽⁹⁾但与此密切相关的私有财产保护问题并没有获得相应的重视。我国1982年《宪法》第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”而第13条规定:“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”

1988年《宪法修正案》对《宪法》第11条增加1款(即第3款)，规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”

1999年《宪法修正案》将《宪法》第11条修改为:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”

2004年《宪法修正案》将《宪法》第11条第2款修改为:“国家保护个体个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”

这种厚此薄彼的宪政态度导致民营经济的财产权不可能得到有力的行政保护。计划经济时期，我国对企业实施行政保护，国有或集体的公有企业都有一个“婆婆”，有什么问题就找政府、找主管部门。改革开放后，虽然政府职能发生了转变，但“公有财产神圣不可侵犯”的圣训始终存在，“婆婆”对公有企业仍然有许多特殊的保护。而对民营企业来说，情况就不同了，它们没有“婆婆”，找不到任何的行政庇护，因而它们的财产权(包括生产资料所有权)以及销售经营等活动受到侵犯后往往得不到保护。⁽¹⁰⁾而且由于没有行政“婆婆”的庇护，又使它们最容易成为行政机关各种摊派、收费、行政勒索以及不当管制的牺牲品。⁽¹¹⁾

国家对私有财产保护的这种偏颇，不仅有违宪法中的人性尊严，而且大大挫伤了民营企业主的创业积极性。由于财产得不到有力保护，并担心再次出现“共产风”，一些民营企业主“小富则安”，企业赢利后也不愿加大投入，甚至把赚来的钱存到国外银行，更有甚者纸醉金迷、任意挥霍。总结我们对私有财产的经验教训，2004年修正后的《宪法》第13条终于对私有财产有了正确定位。这不仅是我们对私有财产保护的一个飞跃，同时也为民营企业发展提供了坚实保障和强大动力。但对长期缺乏行政保护的私有财产而言，这个宪法条款的实现无疑需要政府进行多方面的改革。

首先，政府必须树立私有财产也神圣的理念，而不能再像过去那样在公有财产和私有财产之间厚此薄彼。其次，更重要的是，必须明确而严格地规范政府对私有财产的征收征用行为。由于我国一直过于注重对公有财产的保护，因而在征收征用中，往往要求牺牲个人利益来成全公共利益;而何为公共利益的界定又不明确，也没有公正的程序保障，导致政府在征收征用中，常常滥用公共利益，由此引起的民愤很大，纠纷很多。⁽¹²⁾所以，今后我们一定要依照《宪法》第13条第3款的规定，⁽¹³⁾从以下三个方面来完善行政征收征用行为:第一，要遵循法律保留原则，把行政征收征用行为的设定权，全部交给一定级别的立法机关，而绝不能由行政机关自己来设定。第二，立法机关在设定行政征收征用行为时，一定要对公共利益有个明确的界定，如果无法界定，也必须在行政机关和相对人之间设置公正的界定程序，以此来防止行政机关滥用公共利益。第三，必须规定公正的补偿条款。我们一直适用的是适当补偿标准，个人所得到的补偿远远小于他因此所受到的损失，这实际上就是要求个人作出牺牲，这显然已不符合宪法修正条款的要求。因此，必须依照私有财产保护的要求，把个人的利益也摆在重要位置，确定以等价补偿为主，合理补偿为补充的行政补偿标准。