一、问题的提出:两组数据背后的黑洞
第一组数据:有多少罚没收入被“体外循环”、去向不明?
2006年初，北京市透露了这样一个模糊的数字:北京市2005年交通罚款超过10亿元。(3)
由于很少有地方政府或其工作部门公布这样的数据，我们无从考察其他地方，哪怕是北京市其他部门的罚款总数。但是，就是这个模糊的数据，还是令人十分吃惊。因为根据国家统计局2006年公布的《国家统计年鉴》的数据，北京市2005年全年列入财政预算的罚没收入总额是18.8420亿元。
剩下的事情，就只能猜测了:仅仅交通罚款就已超过10亿元，到底超多少，无从知道，但肯定是“超”了;北京市2005年在执行罚款的部门到底有多少，除交通外，卫生、工商、城建、税务……它们到底在2005年罚款多少?其总数应该是多少?是否与交通罚款的10多亿元相加就是北京市2005年全年列入财政预算的罚没收入总额18.8420亿元?无从知道。问题还不止此，要注意，2006年《国家统计年鉴》公布的数据是整个北京市2005全年的“罚没收入”，而非“罚款收入”;而“罚款收入”仅仅只是“罚没收入”的其中一部分而已。
结论不过是一个公开的秘密:大量的罚没收入被“体外循环”掉了——没有进入财政，显然被罚没机关自己留用了，至于用到了何处以及是如何使用的，对于外界来说，无异于黑洞。
第二组数据:进入财政的罚没收入是如何使用的?
自1999年起，国家统计局在《国家统计年鉴》中把罚没收入作为独立的一项非税收入进行统计，就其所公布的数据看，全国罚没收入纳入财政的情况如下:1999年，260.5548亿元;2000年，302.2454亿元;2001年，356.6920亿元;2002年，394.7191亿元;2003年，431.2379亿元;2004年，522.6014亿元，2005年，617.1631亿元。(4)对于此前的数据我们无从查考，但从这几年的数据我们看出:罚没收入数额巨大，并且在逐年增加。
余下的问题，似乎是只要钱进入了财政，就万事大吉了，无须再问了。那么这些逐年在增加的罚没收入是如何使用的?财政部门到底把这些钱用到了何处?似乎并不受到多大的关注。
这两组数据，折射出我国对罚没收入在管理和使用上存在的如下问题:进入财政的罚没收入和实际的罚没收入相差巨大;无论是进入财政的罚没收入和“体外循环”的罚没收入，在“收”的问题上都大获全胜——不过是财政上少了点。问题的焦点显然不在此处，根本问题是“进入财政和没有进入财政的罚没收入是如何使用的”，如果有健全规范并得到切实执行的制度，弱小的公民财产权在面临“罚没”时，多少会受到一些保障，但现行制度却在“支出”上没有依据，结果造成罚没收入在支出问题上大家心照不宣，无形中极大地鼓励了执行机关“罚没”的积极性，使弱小的公民财产权面临着巨大的阴影。(5)
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