公共信托理论与公共财产权保护

公共信托理论与公共财产权保护⁽¹⁾

肖泽晟⁽²⁾

［内容摘要］公共信托理论指的是政府受全体人民的委托，作为受托人有义务为了维护诸如海洋、湿地、湖泊、河流等脆弱资源的公共信托用途而进行管理，因而不能如同私人财产所有者一样随意处置这种资源的用途，而作为受益人的公众则有权基于该资源本来的公共信托用途而对其加以使用，并在政府不履行其信托义务时，有权向法院起诉，以强制政府履行义务。该理论对加强我国公共财产权的保护具有重要的借鉴意义。

［关键词］公共信托理论　公共财产　公共用途　国有财产

凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。

——亚里士多德

如果说征收条款是为实现社会财富最大化而对政府征收私有财产施加限制的话，PTD则是为实现社会财富最大化而对政府处置公有的和公共的财产施加限制。

——Lloyd R.Cohen

公共信托理论作为一个普通法财产观念，作为一项法律规则，其首要功能是明确了某些土地和水资源，包括潮间地和可航水域及其下方之土地，都属于公共信托财产，只能供公共利益之用，从而与那些由政府拥有的其他财产相区别。根据美国各州的公共信托理论(public trust doctrine，简称PTD)，公共信托土地、水域和野生动植物资源等都是以信托的方式为了人们的利益而由州加以控制，州在法律上享有对信托资源的所有权，而人们则可以为航行、钓鱼、商业和娱乐等公共目的而使用这些资源，也就是说，州对信托资源的所有权是受到限制的，州不能为了私人利益(无论是政府的，还是个人的)而处置这些财产。因此，PTD是作为保护某些有限的环境利益的工具而出现的，如为了公共利益而保护沿海航道和渔区。在美国现代普通法中，认识到一般公众对某种形式的财产相比对其他形式的财产有更大的利害关系，完全要归功于对PTD这一理论的接受。对于美国的PTD，萨克斯曾评论说:“在所有美国法律已有的概念中，似乎只有公共信托理论有其宽度和实质内容，它作为一般性的应用工具，对于公民寻求有关资源管理问题的一种综合性的法律方法是有用的。”⁽³⁾美国现代公共信托理论事实上已经是各部门法的混合物，它的底端是财产法，上面还覆盖了行政法、信托法和宪法⁽⁴⁾。这一理论对于保护美国的河流、湖泊、公园、湿地等公共信托资源上的公共权利发挥了极其重要的作用。本文拟对这一理论及其功能进行梳理和分析，以期对我国的公共财产权保护有所启示。