国营贸易企业

三、国营贸易企业

许多国家，特别是发展中国家都设有国营贸易企业(state trading enterprises)。国营贸易企业不同于我们平常所提的社会主义国家的国营企业。国营企业指的是具有公有制性质的企业，而不论其经营活动；国营贸易企业的标志不在于企业的所有权(它们可能是国有的，也可能完全是私有的)，而在于其拥有的专有权，它们经营国家垄断或专控的商品。因此，如果国营企业经营的不是国家垄断或专控的商品，它就不是国营贸易企业。国营贸易企业为服务公共利益(如保证维持价格水准向公众统一提供服务、发展国内企业的竞争力、提高就业等)发挥了重要作用，但是，它们对贸易和竞争的危害也是长期受到广泛关注的。从贸易方面说，它可能成为国家间接影响国际贸易的工具。例如，政府可以设立一种企业并授权它在特定产品上享有垄断经营的地位，在这种情况下，由于其他企业被禁止购买有关产品，拥有垄断地位的企业就可能随意作出决定，完全控制有关产品的进口，从而取得替代政府关税和配额的保护效果。^[26]

国营贸易企业对竞争的影响也是显而易见的，它们很可能利用其拥有的垄断地位，或利用其享有的专有权或特殊权利而形成的优势，从事限制竞争的活动，产生扭曲竞争的效果。例如，进口独占企业可能基于政府制定的或容忍的标准或政府指令，而非基于商业考虑来减少或限制进口产品的市场准入，阻碍进口产品与国内产品的竞争。由于不存在其他竞争者的竞争，进口独占企业可能不考虑当前的市场状况和国内需求情况而对整个国家的进口数量、质量和时间作出最终决定。进口独占企业对进口数量和国内销售的控制还使其能够通过进口加价来影响国内定价，从而将进口产品价格提高到竞争水平之上。额外的进口加价可能减少对进口产品的国内需求。另外，这种进口加价还可能使政府寻租以用于某些用途，包括补贴国内生产者或交叉补贴出口，从而造成进一步的市场扭曲。通过对国内营销和销售体系的控制，进口独占企业可以影响最终用户的购买决定。由于出口商与最终用户之间无法进行直接交易，进口独占企业可以限制最终用户对出口商产品的了解，而这反过来又抑制了最终用户的选择。^[27]这些均与促进竞争、保护消费者的竞争理念背道而驰。

鉴于国营贸易企业可能对贸易造成负面影响，GATT制定了详细规则对其进行规范，直接有关的条文是第17条。第17条第1款(a)项规定:“各缔约国保证，如果它设立或维持一个国营企业(无论设在何处)，或对任何企业授予正式的或具有实际效果的排他性或特别的特权，该企业在其涉及进口或出口的购买或销售时，应以本协定对影响私人贸易者进口或出口的政府措施所规定的非歧视的一般原则行事。”从文字上看，第17条第1款(a)项所指的国营贸易企业包括两类:一是国营企业；二是被授予排他性特权或特别特权的企业，而无论其所有权性质。何谓第一类的“国营企业”，GATT未作界定，哈瓦那会议报告则指出，“一般应把‘国营企业’理解为:除其他外，包括从事购买或销售活动的任何政府机构在内”。^[28]根据总协定附件九对17条第1款的注释的补充规定:“缔约国设立的从事购买或销售活动的销售局，其经营活动应遵守第1款(a)(b)两项中的规定……不从事购买或销售活动但对私人贸易制定规则法令的销售局，其活动则应受本协定有关条款的约束。”可见，国营贸易企业不仅包括国有企业和私人企业，还包括政府机构。乌拉圭回合达成的《对1994关贸总协定第17条解释的谅解》对国营贸易企业作了如下定义:包括销售局在内的政府和非政府企业，这类企业享有包括法令或宪法权利在内的专有的或特殊的权利或特权，在业务运营中通过其购买或销售活动影响进出口的水平或方向。因此，将这些有关规定结合起来，我们可以对GATT第17条所指的对象形成完整的理解，即“国营贸易企业”可以是国有的，也可以是私有的；可以是企业体，也可以是非企业体的政府组织或机构，但它们均必须直接从事购买或销售活动，且这种活动影响进口或出口的水平或方向。

在实体规则方面，第17条第1款(a)项规定了非歧视义务。在非歧视义务是否包括最惠国待遇和国民待遇方面，一直存在争议。如果从条文内容及立法背景来看，似乎应只包括最惠国待遇，而不包括国民待遇。考察条文内容，该项处理的是涉及进口或出口的购买或销售，而国民待遇义务限定在缔约国国内购买和销售方面的国内税收和国内规章方面，因此该项针对的应是对不同的外国之间歧视待遇的禁止。况且，从第17条的起草过程来看，无论是最初的美国提案，还是后来一系列筹备会议的记载，均无明示或默示的意向将国营贸易企业的非歧视待遇义务延伸到国民待遇的标准。^[29]从实务上也可说明该项并不包括国民待遇的理由。在不能深入国营贸易企业内部营运的情况下，很难认定特定措施具有保护的动机而违反国民待遇原则，但却较易证明对不同国家的歧视(即违反最惠国待遇原则)。^[30]第17条第1款(b)项进一步规定，“本款(a)项应被理解为要求此等企业，除尊重本协定其他规定外，应在进行任何此等购买或销售之时，完全依照商业考虑，包括价格、质量、货源、营销、运输以及其他购买或销售条件，并应依照商业习惯，给予其他缔约国的企业适当的竞争机会以参与此种购买或销售”。鉴于国营贸易企业的贸易活动常常带有数量限制因素，由此决定了它具有天然歧视性，也更容易受到非经济和非商业考虑的左右。因此，在实体法规则中特别强调“商业考虑”和非歧视性，都有利于将这些企业的贸易购销置于与之相竞争的私人企业相平等的地位上，使市场机制发挥调剂作用。^[31]第17条第1款(c)项规定，缔约国不得妨碍其管辖的任何单位(不论是否属于本款(a)项所指企业)按本款(a)(b)两项行事。

国营贸易企业的活动可能会减损关税减让的效果。例如，一国授予某一企业对某一产品的进口垄断权，由于不存在其他企业的进口竞争，则该企业可任意提高该产品的转售价格，而提高转售价格将阻碍该产品在该国销售，从而使针对该产品的关税减让间接丧失其作用。因此GATT规定了相关条款进行规范。第2条第4款规定:“任何缔约方正式或实际效果上设置、维持或授权对某一产品的进口垄断，而该产品在本协定所附减让表之内，除该减让表另有规定或原谈判减让各方另有协议外，此种垄断所产生的保护水平，不应超过该减让表内平均的保护程度。”第17条第4款(b)项规定:“如果缔约国对本协定第2条减让范围以外的某一产品设置、维持或授权进行进口垄断，经对这一产品有大量贸易之另一缔约国提出请求后，它应将最有代表性时期内该产品的进口加价，或在不可能的情况下，将该产品的转售价格通知缔约国全体。”附件九对该款(b)项的注释中就“进口加价”作了界定，即进口垄断对进口产品所定的价格(不包括第3条范围的国内税、运输、分配以及其他有关购买、销售或进一步加工的费用和合理的利润)与进口产品的到岸价格之间的差额。^[32]这里虽然未明文规定对进口加价作减让谈判，但第17条第3款规定，“缔约各方承认，本条第1款(a)项所指的那些企业，可被用作对贸易设置严重障碍，因而在对等互利的基础上进行旨在限制或消除这类障碍的谈判，对扩展贸易是重要的”。该措辞似乎暗示有对进口加价作减让谈判的意思。^[33]此外，第37条第3款(a)项规定，发达的缔约国“在由政府直接或间接决定产品的转售价格的情况下，对完全或主要来自发展中国家缔约方境内的产品，应尽力将贸易差价维持在公平水平上”。这里的贸易差价与进口加价是同义词。^[34]对进口垄断企业的保护水平的控制，显然有利于促进进口产品与国内产品的竞争。

GATT对国营贸易企业还规定透明度义务。第17条第4款(a)项要求缔约国就第17条第1款(a)项所称之国营贸易企业通知“缔约国全体”；第17条第4款(c)项规定，当一缔约国有理由认为其因GATT享受的利益由于上述企业的活动正在受到损害，可以向缔约国全体提出请求，缔约国全体可以据此要求设置、维持或授权建立这种企业的缔约国，就其执行总协定的情况提供资料；第17条第4款(d)项规定，不要求缔约国公布妨碍法令执行或在其他方面有损于公共利益或对特定企业合法商业利益会造成损害的秘密资料。乌拉圭回合达成的《对1994关贸总协定第17条解释的谅解》还确立了审查机制以加强对国营贸易企业的GATT纪律与监督。