社会转型时期行政调解的现实意义

一、社会转型时期行政调解的现实意义

在众多纠纷解决机制中，调解的历史最为悠久。作为一种古老的纠纷解决方法，调解为世界各国广泛采用，其具体形式和运作方式也因时因地存在不同程度的差异。我国的人民调解、行政调解和法院调解被视为调解制度的“三驾马车”。一般认为，行政调解是在行政机关的主持下，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人在平等协商的基础上达成妥协的活动。它与行政裁决、行政仲裁一起构成了行政机关处理民事纠纷的重要制度，是现代行政机关运用柔性手段管理社会公共事务的重要手段。同时，行政调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决机制，其存在是为当事人解决纠纷而提供的一种新的选择，对包括诉讼在内的其他纠纷解决制度的有效补充，从而形成一套系统的多元化的纠纷解决机制。作为一种独特的纠纷解决方式，行政调解历久弥新，在转型时期的中国具有很强的现实意义。

(一)行政调解符合公众解决纠纷的惯常心理

调解在我国能够通行，为民众“喜闻乐见”，首先是因为它是一种符合公众解决纠纷时的惯常心理并且行之有效的技术和策略。中国传统的行政管理根基十分深厚，公众对行政机关的期望值有时候远远超过司法机关的所为，加之传统的畏讼情结，民间对行政机关的调解仍十分看重。在出现纠纷时，很多当事人的第一反应就是“找政府”。因此，行政机关介入纠纷处理也就在所难免。尤其在广大农村，人们对法律的熟悉程度远远比不上对政府的熟悉程度，许多纠纷并不是经由法律来解决，而是通过政府部门来处理。所以，在现阶段，解决多发的现代型纠纷的一个重要途径和必由之路就是合理利用多种权力资源，特别是扩大行政机关的纠纷解决功能，使调解成为行政机关的一项法律职责，以克服在我国社会转型期的大规模秩序创建中容易出现的顾此失彼的状态，提高纠纷解决和社会调整的效率和效益。

(二)行政调解有助于转变政府职能

伴随着市场经济的发育、成熟以及我国加入世贸组织，行政的方式不断发生变化，主要表现为行政权出现“软化”的趋势，越来越多地采用具有私法性质的手段来服务公众、管理社会。在此前提下，行政机关进一步减少强制行政手段，转而尽量采用非强制行政方式达成行政目标。这就意味着行政机关将放松管制。这对于转变政府职能，适应和服务于市场经济，打破过时陈旧的命令—服从式行政管理模式“一统天下”的格局，具有特别重要的意义。⁽²⁾而行政调解恰恰体现了这种转变。行政调解立足于宽容、理解和信任，通过引导、沟通、协商，给予相对方最大程度的尊重，运用激励机制来解决纠纷，实现行政管理职能，体现了现代行政的精神内涵。行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上运作的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合。在调解中，行政机关利用其自身的优越条件，为争议的双方提供某些他们个人无力知晓的信息和行动的条件，并指明大致的和解方向，同时允许行政相对方根据这些信息、条件、方向，结合自己的实际情况，作出自己认为合意的选择，以实现自己的最大利益。

(三)行政调解弥补了审判制度功能上的不足

与诉讼相比，行政调解具有自己的优势，具体表现为:(1)进行诉讼，不仅当事人要投入大量的时间、金钱和精力，而且整个社会也要损耗大量的资源。它需要经过起诉、聘请律师、权利告知等一些程序性很强的步骤方才得以进入纠纷的实质;行政调解因为给了当事人选择的权利，因此可以不必再通过证据的审查逐一认定事实及在法律规范的解释及辩论上花费时间，也不必花钱请律师来处理复杂的程序性问题，当事人能够一下就进入争议问题的核心，谋求纠纷的圆满解决。(2)诉讼是一种被动的救济制度，遵循“不告不理”的原则;而行政调解则可以主动出击，主动受理潜在的案件，扩大救济范围，克服通向正义的种种障碍，针对当事人的主张和立场做说服和劝导工作。(3)审判须依循制定法，受法律规定的严格束缚，而在制定法不明确的情况下，或在移植来的法律尚未根深蒂固之际，行政调解则可以依据法律原则，人情事理，考虑社会变动的实际情况和权利关系间的冲突，根据纠纷的不同类型，灵活地处理案件。总之，行政调解的灵活性有助于纠纷的迅速和彻底解决，也有利于节约社会资源。⁽³⁾

(四)尽快恢复社会秩序

惯常的纠纷解决机制——司法审判注重的是行为和形式主义。这种严格依照法律的“一刀两断式”的裁断表面上似乎解决了矛盾而实际上许多时候矛盾没有被解决甚至被激化了。在社会转型的时期，面对多重矛盾，这种注重形式主义的倾向有矫枉过正的嫌疑，而充分关注当事人的动机、具体情境而寻求实质性正义的行政调解具有纠正形式主义的功能。行政调解中合意的形成是以当事人个人关于是否有利，是否有理的评价标准为基础，因此纠纷的解决能够更贴切地反映当事者所处的实际情况及其实际利益。行政调解将自下而上的能量转化为自上而下的和解，有利于社会结构的稳定及其顺利运作。行政调解由于是双方当事人心悦诚服、心甘情愿的接受，在相当大的程度上，不仅在表面上解决了纠纷，而且有利于了结个人间的不良情感，恢复了人际关系的和谐;不仅清算了过去的权利义务关系，而且形成了新的权利义务关系。