行政调解制度的完善

三、行政调解制度的完善

目前，行政调解具有广泛的社会需求，需要对许多不能都由审判处理而又期待着审判式处理的社会心理作出回应。然而，行政调解的体制又存在诸多与现代法制不相适应的问题。如何解决这些问题，发挥行政机关在纠纷解决中的作用，成为一个非常现实的问题。

(一)完善行政调解立法

“行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成。”⁽⁹⁾行政调解需要“综合治理”。因此，应该尽快制定行政调解法，以建立一个和谐统一的行政调解制度体系。⁽¹⁰⁾

我们应尽快着手制定行政调解法，明确规定调解的原则、范围、程序、救济等，同时还应该建立行政调解与其他纠纷解决机制的衔接制度，切实保护行政相对方的利益。针对行政调解不成或行政调解达成协议后，当事人反悔而未予履行的情况，当事人同意选择行政仲裁机关解决的或选择行政裁决程序进行行政裁决的，调解机关应主动移送有关材料并告知当事人提起行政仲裁或行政裁决的程序。当事人要求提起诉讼的，调解机关应支持并积极与法庭搞好工作沟通、协调，向法院移送当事人在调解中的陈述材料和协议书，在不违反法律规定的情况下，建议法院在审判时将其作为证据。当然这些都是以当事人的自愿、同意为前提的。

(二)发挥行政管理中的专家型调解的作用

行政调解应当提供具有专业素质与水平的调解。由于依法行政的要求，行政机关工作人员的法律水平较过去大为提高，但还存在差别，尤其是存在地区及人员的不平衡问题。因此在行政调解中，提高行政机关工作人员的法律素质是必要的。对于复杂的纠纷，甚至可以由具有法律背景的工作人员，如政府的法律顾问或律师介入纠纷处理，专家在调解中对专业问题所作的技术评定等。

(三)增强调解书的效力

应该赋予行政调解协议一定的强制执行力，即当事人认为行政调解程序违法或调解协议内容违法时，可在法定时间内就该纠纷向法院提起诉讼。诉讼的提起导致调解协议自然无效;而调解协议中合法、合情、合理的内容，法院在判决中应给予尊重。同时，如果当事人既不履行协议，又不在法定时间内向法院起诉，则调解协议发生效力，可申请强制执行。治安管理处罚法意识到这一点，因而规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”这种做法确实能够促使当事人接受和解、自觉履行调解协议。

(四)改进行政调解的方法

在现代法治环境下，调解指的是具有中立性的第三者通过当事者之间的意见交换或者提供正确的信息，从而帮助当事者达成合意的场面。从理论上讲，我们今天对行政机关解决纠纷机制的合理运用，应该是首先弱化政府的管理色彩，突出其中介色彩，将程序控制权完全交付于当事人，让调解纠纷的机会存在于纠纷解决的任何阶段。行政机关为此提供一个中介环节，以缓和当事人间的对立，利用其管理张力为纠纷的解决创造条件，实现管理与救济的结合。这也是现代法制环境下行政调解与传统型调解的区别所在。现代法制环境下的调解，其程序控制权属于双方当事人，调解人只是协助当事人达成和解，而传统调解则是由十分受尊重的第三方起支配作用。行政调解的功能在于通过自主交易解决利益冲突的机制，摒弃国家强制力，转向“契约强制力”，通过自治和自律来解决问题。

由于行政机关在管理中的特殊地位，从当事人自治原则出发，行政机关不宜提出调解方案，这也是与传统的行政调解之根本性区别。对当事人双方提出的方案，行政机关可以从客观、公正的立场出发，进行斡旋，或提出修正意见，对于不合理的要求不能一味迁就。行政调解既不能有官僚式的命令，也不能是家庭妇女式的说和改变在行政调解中“作出权威性判断”的倾向，促进当事人自主解决纠纷。行政调解主要是促使争端各方合意的形成，而不是容忍与调和非正义的解决方案。因此，不能在调解中进行诱导和暗示，也不能进行强制。调解人应当是纠纷以及谋求促进沟通专家，应采取支持他人作出决定及不结盟的立场。

在经历了非理性的发展之后，我们现在需要正视行政调解的作用，分析现代化语境下行政调解的特征，将传统与现代结合，建设东方文化背景下、现代市场经济条件下的纠纷解决机制。在纠纷解决机制的设计中，我们须完善行政调解，改变近年来对行政机关解决纠纷的偏见。

【注释】

(1)谭剑，湖北大学法学院。

(2)崔卓兰、蔡立东:《非强制行政行为》，载《行政法论丛》(第4卷)，法律出版社2001年版，第150页。

(3)无论是从构建和谐社会的角度来看，还是从节约司法资源的合理有效利用来看，或者是从当事人的利益来看，提倡民众的“慎讼”仍然是十分必要的。

(4)参见朱最新:《社会转型中的行政调解制度》，载《行政法学研究》2006年第2期。

(5)如《中华人民共和国矿产资源法》第47条规定:“矿产企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成，由有关县级以上人民政府根据依法核定的矿区范围处理……”此处的“处理”并不明确，可以理解为“调解”，也可以理解为其他一些方式，如命令、裁决、协调等。

(6)［英］威廉·韦德著，徐炳等译:《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第620～621页。

(7)2002年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。2002年9月最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的法律约束力:经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人不得擅自变更或解除协议司法部同时也出台了《人民调解工作若干规定》。2004年8月18日最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。这些标志着人民调解和法院调解有了基本的法律规程，相比之下，行政调解的立法显得要滞后得多。。

(8)最高人民法院2002年9月发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》肯定了人民调解协议的合同效力，但对行政调解协议的效力问题没有作出规定。

(9)翁岳生编:《行政法》，中国法制出版社2002年版，第14页。

(10)尽管这一建议有陷入学者们所诟病的“立法论”俗套的危险，我们也并不认为制定行政调解法就可以使所有的问题迎刃而解，但是，不可否认，相应的法律规范是解决行政调解中存在的问题的基本前提。