试论构建社会主义和谐社会中的法律监督

试论构建社会主义和谐社会中的法律监督

罗继洲⁽¹⁾　李艾明⁽²⁾

加快构建社会主义和谐社会，是全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的一项重大任务，它顺应了我国改革发展进入“十一五”关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。检察机关的法律监督与构建社会主义和谐社会息息相关，充分发挥检察机关法律监督的职能作用，为经济社会和人的全面协调发展创造良好的法治环境，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。构建社会主义和谐社会，为法律监督指明了方向，拓展了视野，创新了思路，指明了法律监督工作的方向。构建社会主义和谐社会，为法律监督工作带来了新的理念、新的认识、新的工作目标。从我国社会主义现代化建设的全局看，强化法律监督，不仅是构建社会主义和谐社会的重要保障，而且是构建社会主义和谐社会不可或缺的一项重要内容。法律监督工作不能简单地就监督而监督，必须把监督放在构建社会主义和谐社会这个更大、更高的目标中去研究和部署，以和谐为目标指导法律监督工作，以和谐为标准检验法律监督工作。

一、构建社会主义和谐社会拓展了法律监督的视野

首先，要跳出检察部门在更高层次上来研究法律监督。按照构建社会主义和谐社会的要求思考法律监督工作，把工作的视野拓展到经济、政治、文化、社会等各个方面。其次，要跳出执法工作在更宽层面上来研究法律监督。构建社会主义和谐社会，需要对新形势下法律监督工作的任务、职能有新的思考、新的认识，自觉地把法律监督工作置于构建社会主义和谐社会这个总要求中，把促进社会和谐作为法律监督工作的出发点和落脚点。再次，要跳出地方观念在更大层面上来研究法律监督。以宽广的眼界把握改革开放和发展社会主义市场经济条件下做好法律监督工作的特点与规律，不断增强做好法律监督工作的主动性和预见性。全面履行打击与保护、办案与服务、专政与民主的职能，更好地为构建和谐社会服务。

二、构建社会主义和谐社会创新了法律监督的思路

构建社会主义和谐社会，核心在和谐，本质也在和谐。必须紧紧围绕这个核心和本质，不断创新法律监督工作的思路，找准法律监督工作的着眼点、着力点。一是围绕民主法治，开展法律监督。社会主义和谐社会首先应当是民主法治的社会。民主和法治是构建社会主义和谐社会的首要特征，两大支柱。民主是目的，法治是基石，司法是保障。在推进依法治国、实现党的领导和人民当家做主的有机统一上，检察机关责无旁贷。二是围绕公平正义，开展法律监督。社会公正是和谐社会的核心价值取向。保障在全社会实现公平和正义是检察机关的根本任务，强化法律监督的所有改革措施和工作机制都要以有利于维护公平正义为目标。和谐社会所要求的公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现，这也是人民检察的最高价值追求。要围绕人民群众反映强烈的问题，将司法不公作为打击重点，严查司法不公背后的徇私舞弊、枉法裁判职务犯罪问题。对于判决确有错误的民事行政案件要依法提起抗诉，切实维护当事人的合法权益。通过发挥检察机关的监督作用，让人民看到客观公正的过程。我们要全力构建维护社会公正的检察体制。实行检务公开，接受社会监督，提高透明度，使法律监督成为维护社会公正的有效平台。三是围绕诚信友爱，开展法律监督。和谐社会要求依法治国与以德育民紧密结合，因而，法律监督要严格遵循德法并重、德法相济的工作方针，把法制宣传教育和检察执法活动有机地结合起来，积极参与并全力推动化解、缓和社会对立与冲突。在法制的框架内，倡导积极、健康的道德规范，把诚信友爱作为共同的道德准则。这不仅可以增加社会的价值认同和凝聚力，而且可以最大限度地减少社会生活中的各种内耗和摩擦，使社会各方面的运行成本大大降低。四是开展法律监督，要充满活力。社会主义和谐社会应该是充满发展活力的社会。经济、社会的全面发展是构建和谐社会的基础。要保障发展活力，促进社会主义市场经济的健康发展，就必然要求建立一套法治秩序来规范、调整和保障市场经济固有的平等性、自主性、契约性、竞争性等基本属性，规范、调整企业、市场和政府的关系，依法保障统一、开放、竞争、有序的市场体系。检察机关作为国家的法律监督机关，在保障市场经济发展活力、维护市场经济秩序等方面担负着重要职能，要在保障市场经济发展活力的工作中充分发挥作用。五是围绕安定有序，开展法律监督。安定有序是和谐社会的必要条件和基本标志，不安定则无和谐可言。我国正处于人民内部矛盾凸显的时期，由各种矛盾引发的群体性事件已经成为影响社会秩序的突出问题。深入分析这些群体性事件，可以看出许多是利益诉求问题，不少与政府职能越位、缺位有关，与腐败相关。检察机关要立足检察职能，充分利用打击、监督、保护、防范等手段，保障工作、生产、经营、教学、科研等正常秩序。六是围绕人与自然和谐相处，开展法律监督。依法打击重大环境污染事故、非法采矿、破坏性采矿、盗伐滥伐林木等破坏森林、土地、矿藏等自然资源的经济犯罪，强化生态环境保护，促进资源节约型、环境友好型社会的建设。

三、构建社会主义和谐社会指明了法律监督工作的方向

按照构建社会主义和谐社会的要求，以科学发展观统领法律监督工作，树立与时俱进的执法理念要以科学发展观为指导，正确处理执法的法律效果与社会效果、打击犯罪与保障人权、办案数量与办案质量、事后监督与主动监督、执行实体法与执行程序法等重要关系，使检察机关法律监督工作的整体水平不断提高，与时俱进，更好地适应构建社会主义和谐社会的要求。具体来说，就要做到以下几点:

——树立以人为本理念，促进人的全面发展。以人为本，是建立和谐社会的本质和核心。所谓以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。科学发展观突出强调了发展的人文特征，强调发展的宗旨和目的是一切为了人民群众的根本利益，不断满足人的全面发展的需要。对检察工作来说，人民才是法律监督的源头活水。检察事业的发展必须坚持一切为了人民，一切依靠人民，始终把人民利益放在第一位，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。善于把执法工作与人民群众的要求和愿望联系在一起，为受到冤屈的人伸张正义，为需要法律帮助的人排忧解难。切实做到“理解人、尊重人、依靠人、为了人、塑造人”。

——树立为民执法理念，立检为公、执法为民。牢固树立“立检为公、执法为民”的执法观，从思想上解决“为谁执法”的问题，认识“民”字，写好“民”字，大写“民”字，亲民、护民、便民和利民。检察亲民，是执法为民的前提，广大检察官要树立亲民意识，树立公正检察形象，真正做到人民检察为人民。检察护民，是实现执法为民的关键，就是要通过检察工作依法保护当事人的合法权益，尤其要关注对弱势群体的保护，通过全部检察活动依法保护最广大人民的根本利益。检察便民，是执法为民的手段，要求检察工作必须从实际出发，从方便群众诉讼出发，制定切实可行的便民措施，严格依法办事，改进工作作风。检察利民，是执法为民的标准，就是要通过各项检察为民措施给广大人民群众带来实实在在的利益，最终实现执法为民的目的。

——树立政治大局理念，稳定压倒一切。稳定是最大的政治，是和谐的前提和基础。推进和谐社会建设，就必须保持社会的平安、稳定、有序。唯有稳定才能发展经济，才能达到社会和谐。邓小平同志曾经指出:“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”中国市场经济体制的建立和完善，必然会触动原有经济体制下形成的利益格局，引起利益格局的重新分化组合。在利益不断分化重组的过程中，多元化的利益主体之间难免产生相互冲突的利益诉求，利益失衡的矛盾往往会更加突出，不稳定现象增多。检察机关要充分发挥打击犯罪、惩治腐败、化解矛盾、平衡利益、维护法制的功能，把维护稳定摆在首要位置，为经济社会发展创造良好的内部和外部环境，使社会面上有安全感，人民群众内心有安宁感。

——树立科学政绩理念，推进检察工作全面、协调、可持续发展。在和谐社会构建的过程中，需要树立正确的政绩观。正确的政绩观与科学发展观是紧密联系在一起的。创造政绩的目的，是保障经济社会全面、协调、可持续发展，我们要用全面的、群众的观点来看待检察工作政绩，坚持一切从实际出发，求真务实，讲求实效。既要看法律监督工作，又要看其他工作开展如何；既要看办案的数量，又要看办案的质量；既要看检察工作的法律效果，又要看检察工作的社会效果；既要看检察机关自身建设如何，又要看检察工作在党委工作的全局中所起的作用如何；既要看现实的检察监督工作情况，又要兼顾检察监督工作的长远发展。我们要用发展的、实践的观点评价检察工作政绩，有时隐绩比显绩更重要，不能简单地看办案多少，尤其是职务犯罪的立案数。对社会各界普遍关注的、影响改革发展稳定大局的典型案件依法查处，即使数量不多，但对维护司法公正，促进经济发展，同样会起到积极的推动作用。相反，如果在办案中盲目追求数量，忽略了案件质量，就会使人民群众失去信心，结果势必影响检察权威。树立和坚持正确的政绩观，必须大力加强检察队伍建设，努力提高队伍的整体素质，改进检察作风，确保检察廉洁。要把队伍建设作为衡量各级领导干部政绩的一个重要标准。

——树立人权保障理念，平等保护诉讼参与人的权益权利。尊重和保障人权是构建社会主义和谐社会必须始终坚持的原则和所要实现的目标。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”，为人权保护提供了宪法依据，使我国的人权保障进入了新的历史阶段。检察机关在保护人权方面要做到，通过打击犯罪，平等保护全体公民免受犯罪行为侵害的权利；依法查办国家机关工作人员侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪；依法保护诉讼当事人和所有诉讼参与人的诉讼权利和其他正当利益；依法保护公民的控告权和申诉权；通过加强对看守所工作和监狱执行工作的监督，依法保护在押犯罪嫌疑人和服刑罪犯的合法权益。

——树立程序与实体并重理念，加强规范化建设。程序违法实体受疑甚至无效，程序与实体并重，这些理念必须植根于干警思想之中。程序的操作要用严格的规范作保证。所谓规范，是根据检察工作的特点和规律，通过对检察工作进行计划、组织、指挥和协调，明确执法权力、程序和责任，创造一种充分发挥各种检察资源有效作用的环境，从而有序、高质、高效地实现检察工作目的的一项综合性、现代化的制度设计。当前，关键要围绕为什么要规范、规范什么、怎样规范、如何落实规范等关键环节开展工作。既要立足长远、全面加强规范化建设，又注意易发问题环节，细化办案流程，减少执法随意性；既要加强办案规范建设，又要加强业务、队伍、信息“三位一体”的机制建设。湖北省检察院在全省推行的反贪、公诉、侦监、反渎、民行、预防等12个规范文本是程序实体并重的重大成果。荆州市检察机关以省院文本为基础制定了“三线〈业务建设线、队伍建设线、检务保障线〉三控〈监控质量、监控数量、监控行为规范〉一考〈考核绩效〉”的绩效管理办法，已经试行。

——树立业务中心理念，全面履行检察职责。贾春旺检察长明确提出了“以检察业务工作为中心”的重要思想，强调“业务工作是全部检察工作的中心”，“要把抓不抓业务、能否抓好业务，作为评价检察长能力和业绩的主要标准”。高检的部署，充分体现了“以业务工作为中心”的思想，这对于做好法律监督工作具有十分重要的指导意义。我们要树立“以检察业务工作为中心”观念，充分认识检察业务在工作格局中的战略地位，把工作重点放在业务工作上来，把人力和物力等资源优势集中到业务工作上来。以业务规范化为目标，建立健全业务工作规范，把各项业务工作纳入办案流程管理，形成科学合理的业务规范体系、评价体系和监督体系。

四、提高法律监督能力，全面贯彻宽严相济刑事政策，维护社会和谐

法律监督能力，总体来说就是正确履行宪法和法律赋予的各项职责，维护法律统一正确实施的本领，是构建和谐社会所必须。从检察机关的职能和执法工作的特点来看，法律监督能力具体应当包括打击刑事犯罪，维护社会稳定的能力；依法惩治和预防职务犯罪，促进廉政建设的能力；正确处理群众诉求，化解矛盾纠纷，促进社会和谐的能力；敢于监督、善于监督、规范监督，促进严格执法和公正司法的能力；强化自身监督和制约，严格、公正、文明执法的能力，等等。提高法律监督能力就检察机关整体来讲，主要是提高服务大局、维护社会和谐稳定、为经济社会发展创造良好法治环境的能力；对于领导班子和领导干部，关键要提高检察决策、检务管理、驾驭检察工作全局和领导检察工作创新发展的能力；对于每一个干警来讲，更多的要侧重于敢于办案，善于依法办好每一个具体案件的能力。因此必须始终围绕不断提高法律监督能力、履行好法律监督职责这个根本。那么，提高检察机关法律监督能力，确保法律监督职能全面贯彻落实，对构建和谐社会意义究竟何在呢？

(一)服务发展

检察事业要适应社会全面发展的新形势，自觉纳入中国特色社会主义事业的大局之中，更加自觉、牢固地树立为发展这个党执政兴国的第一要务服务的意识，增强为经济社会发展服务的自觉性和责任感。进一步强化职能，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的主题，认真落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求，更加充分地发挥检察机关维护社会和谐的作用。正确处理打击犯罪与服务发展的关系，从有利于惩治腐败、维护稳定、促进发展和教育干部出发，正确运用政策法律，准确区分罪与非罪，旗帜鲜明地支持改革者，保护创业者，教育失误者。

办案是服务发展的第一手段。要积极参加整顿和规范市场经济秩序工作，坚决查办各类破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，促进形成诚信有序的经济秩序，保护自主创新。坚决打击各种危害农村社会稳定、侵害农民合法权益、危害农业生产的犯罪活动，推进建设社会主义新农村。突出查处国家机关工作人员滥用职权，违法干预微观经济活动，严重妨碍市场机制作用，破坏市场化配置资源的犯罪。突出查处玩忽职守，不认真履行市场监管职责的犯罪。突出查处枉法裁判，侵害市场主体合法权益的犯罪。通过加大对这类犯罪的查处力度，促进土地、矿产、能源、旅游等有形资源和科技、人才、信息、文化等无形资源配置的市场化。

(二)惩治犯罪

检察机关既是和谐社会的主体，又是和谐社会的建设者、保卫者，要通过正确行使法律赋予的侦查、批捕、起诉、抗诉职能，严厉打击各种严重犯罪，推动和谐社会的建设。

严打刑事犯罪。坚持“严打”方针，坚决打击危害国家安全的民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力等犯罪活动，维护国家的统一和安全；严厉打击带有黑社会性质的黑恶势力犯罪，杀人、抢劫、绑架、伤害等严重暴力犯罪以及严重影响群众安全的多发性犯罪；依法惩治各类扰乱和破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，对破坏金融管理、财税管理、证券管理等危害国家经济安全的犯罪案件，对非法集资、制售假冒伪劣食品、药品、农资等危害群众切身利益的案件，对走私、贩私、侵犯知识产权、合同诈骗、虚假出资、虚假评估等破坏诚信秩序的案件，要按照依法从重从严的要求，予以坚决惩治。

严查职务犯罪。积极查办发生在新经济领域、资金高度密集领域、垄断行业中的职务犯罪案件，重点打击借改革之机贪污、挪用、私分国有财产，玩忽职守、徇私舞弊造成企业破产关闭、国有资产大量流失以及贪污、挪用重大工程建设项目资金的犯罪，保护国有资产安全。严肃查办在土地征用中侵害农民利益、城市拆迁中侵害居民利益、工程建设和工商企业中侵害农民工利益、企业改制中侵害职工利益等严重侵害人民群众利益的职务犯罪。严肃查处国家工作人员滥用职权、玩忽职守造成重大损失的案件和利用职权非法拘禁、刑讯逼供等侵犯人权的案件。

(三)全面贯彻宽严相济刑事政策

在构建和谐社会的过程中，需要树立理性的刑罚观念。打击必不可少，但刑罚并非万能，也并非刑罚越重就越好。人性化执法代表检察文明的前进方向，应当强调教育挽救的刑罚功能，应当强调综合治理，强化对刑事犯罪和职务犯罪的预防。要认真执行宽严相济的刑事政策，对未成年犯、初犯、偶犯、过失犯，主观恶性小、犯罪情节轻微的，采取轻缓的刑事政策；在打击严重犯罪的同时，挽救失足者，实现法律效果和社会效果的有机统一。

1.加强诉讼监督。检察机关在国家权力制约和监督机制中负有特殊的、专门的监督职责。一方面，要在宪法和法律的范围内拓宽和健全监督渠道，完善监督程序和手段，全面履行法律赋予的权力制约和监督的职能；另一方面，要把诉讼领域的执法行为作为监督重点，有效地遏制司法腐败，维护司法公正。检察机关要认真行使刑事诉讼和民事行政诉讼活动的监督职能，加强立案监督、侦查监督、审判监督和刑罚执行监督，监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑和有罪判无罪、重罪轻判，以及不依法交付执行、违法办理减刑、假释、保外就医等问题，切实防止和纠正打击不力的现象。要把打击犯罪与保护群众合法权益有机结合起来，对于违反法定程序，不该立案而立案、错捕、错诉、轻罪重判、无罪判有罪，侵犯诉讼参与人合法权益的现象，要坚决予以纠正。通过加强诉讼监督，使有错的案件得到纠正，使枉法的行为受到处理，使遗漏的犯罪分子受到打击，使被冤枉的当事人得到保护，为人民群众安居乐业创造安全、稳定、和谐的社会环境。

2.化解矛盾。在现代社会，法治是化解矛盾的有效方式，检察机关有着定纷止争、稳定社会分配结果和平衡利益关系的作用。但是，在构建社会主义和谐社会方面，检察机关的作用还没有充分发挥。主要原因包括:队伍存在整体素质不高，编制不足，保障不力等问题；检察机关独立地位因人、财、物受到牵制；法律监督手段不硬、不力、不到位，等等。应该高度重视检察机关在解决社会矛盾中的作用，保障检察机关依法独立行使检察权。正确处理社会矛盾和突发事件，是构建和谐社会的重要环节，也是衡量检察机关执法能力和水平高低的重要标准。随着改革深入推进，社会利益关系更为复杂，各种矛盾更加凸显，棘手问题层出不穷，突发事件时有发生。特别是当前许多社会热点问题，如土地承包征用、城市房屋拆迁、企业破产、职工下岗、复员军转人员安置等涉及群众切身利益的问题，处理不好就可能激化矛盾，影响社会稳定。

涉检上访，就是社会矛盾的一个突出表现。检察机关直接面对社会和群众，承办大量案件，每一个案件的背后，都可能隐藏着深层次的矛盾和问题。检察机关办案过程就是处理社会矛盾的过程。因此，广大检察干警特别是领导干部，一定要增强责任意识，进一步提高化解矛盾和处理突发事件的能力。要以对人民群众高度负责的态度对待群众的诉求，认真处理好发生在检察环节的上访案件。凡是可以诉诸检察机关解决或应当诉诸检察机关解决的案件，检察机关就要切实担负起应有的社会责任，解决人民群众告状难的问题。建立健全以预防控制、信息传输、快速反应、协调配合等为主要内容的信访工作长效机制，做到有问题及时发现，及时妥善处理，努力把问题解决在基层、解决在萌芽状态，取得党委放心、群众满意的效果。荆州市检察机关以人民满意为根本尺度和标准，建立导访制度，制定导访规程，设置导访台，实行公开告知，消除检察工作神秘感，“有访必接、有问必答、有诉必应、有错必纠”以及倡导“五心服务”，增加了检察工作的透明度，提高了人民群众的认知度，有效化解涉法涉检上访工作难题。

【注释】

(1)荆州市人民检察院副检察长。

(2)荆州市人民检察院研究室主任。