浅析宽严相济刑事政策在查办职务犯罪中的运用

浅析宽严相济刑事政策在查办职务犯罪中的运用

孙光骏⁽¹⁾

贯彻宽严相济的刑事政策，是当前检察机关履行法律监督职能服务和促进和谐社会建设的重要切入点和着力点。最高人民检察院检察长贾春旺多次强调，要把宽严相济的刑事政策落实到各项法律监督工作中，落实到执法办案的各个环节。如何在查办职务犯罪工作中贯彻和运用宽严相济的刑事政策，是检察机关的重要课题。

一、查办职务犯罪环节是检察工作贯彻宽严相济刑事政策的重点和难点

(一)查办职务犯罪是检察机关立足职能，服务和促进社会和谐的重要途径

“反对腐败是关系国家发展全局、关系最广大人民根本利益、关系社会公平正义和社会和谐稳定的重大问题和紧迫任务。”

首先，从现代法治的视角来看，查办职务犯罪是检察机关履行法律监督职能的重要内容。国家工作人员职务犯罪本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为，是公权力运行过程中发生的异化和失控现象，依法治国的核心就是要依法治官，依法治权。通过履行职务犯罪侦查职能，保障国家工作人员正确履职，是检察机关的法定职责。

其次，从执法现状来看，当前反腐败斗争取得了显著成效，但职务犯罪仍处于高发阶段，查办职务犯罪的形势依然十分严峻。一是职务犯罪大案要案、窝案串案高发频发。二是商业贿赂成为市场经济发展中的顽固毒瘤。三是国家机关工作人员渎职侵权犯罪相当突出，尤其是领导干部渎职侵权犯罪近几年来呈逐年上升趋势，2003年元月至2007年3月，全国检察机关共立案查处县处级以上干部1 341人。客观现实要求进一步增强查处案件的法律效果和社会效果。

最后，从构建和谐社会的要求来看，职务犯罪的高发态势已经成为影响和谐社会建设的重大问题。一方面，职务犯罪严重侵蚀党的执政能力，直接阻碍国家经济建设，如2003年以来查办的渎职犯罪，给国家造成直接经济损失达357.3亿元；另一方面，国家工作人员职务犯罪直接侵害人民群众切身利益，损害党和政府的形象，损害党和群众的血肉联系，造成许多不和谐的因素。比如，当前老百姓面临的住房、上学、就医难等“三难”问题的背后，存在大量的商业贿赂犯罪；在涉及人民群众生命财产的重大安全责任事故、环境污染事故的背后，都有渎职犯罪的影子。在构建和谐社会的背景下，全国检察机关已把查办职务犯罪的重点调整到涉及民生问题的职务犯罪。2006年以来，相继开展了查处商业贿赂犯罪专项行动、在城镇建设领域查办职务犯罪的专项行动，查处渎职侵权犯罪等专项行动。

(二)查办职务犯罪中贯彻宽严相济刑事政策的要求具有特殊性

首先，有关宽严相济刑事政策的规范性表述对查办职务犯罪的要求较为抽象。如2004年12月，罗干同志在中央政法工作会议上指出:“正确运用宽严相济的刑事政策，对严重危害社会治安的犯罪活动严厉查办，绝不手软，同时要坚持惩办与宽大相结合，才能取得更好的法律和社会效果。”2006年10月，中共中央十六届六中全会通过《中共中央关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中唯一的一处关于宽严相济的刑事政策的表述，放在“加强社会治安综合治理，增强人民群众安全感”一段中，原文表述为:“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”可见，宽严相济刑事政策的规范性表述，对如何查办严重危害人民群众生命财产安全的刑事犯罪提出了较为明确、具体的要求，而对于查办职务犯罪的要求则只能从宽严相济刑事政策的内涵之中求解。这就要求检察机关认真研究查办职务犯罪工作规律、特点和当前应侧重解决的问题。贾春旺检察长在第十届全国人民代表大会第五次会议上的工作报告中强调:检察机关在批捕、起诉、查办职务犯罪等各项工作中，都要根据案件具体情况，做到该严则严、当宽则宽、宽严适度，使执法办案活动既有利于震慑犯罪、维护社会稳定，又有利于化解矛盾、促进社会和谐。

其次，查办职务犯罪与打击刑事犯罪在贯彻宽严相济刑事政策中关注问题的侧重点有所不同。宽严相济刑事政策的提出，是我们党在建设社会主义和谐社会背景下对持续20余年的“严打”刑事政策的理性反思和调整，是对“惩办与宽大相结合”的基本刑事政策的坚持和发展，同时也是我国刑事司法对国际上“轻轻重重”刑事政策的关注与回应。其基本含义可以概括为:针对犯罪的不同情况，区别对待，该宽则宽，该严则严，有宽有严，宽严适度；宽不是法外施恩，严也不是无限加重，而是要严格依照刑法、刑事诉讼法以及相关的刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济，罚当其罪。就刑事司法方面的要求来看，它改变了“严打”刑事政策单纯追求“惩办”的重刑主义倾向，把适用刑罚的宽严度限制在“必要”的范围内，倡导刑罚个别化，渗透着刑罚谦抑的精神。自1982年以来，我国开展了一浪又一浪的“严打”斗争，对严重危害人民群众生命财产安全的刑事犯罪进行了不遗余力的打击。因此，对于打击刑事犯罪而言，司法人员对“严”更加了解，适用“严”的政策更多，当前落实宽严相济的刑事政策，就要优先纠正单纯从严的做法，需要在宽与严均不偏废的前提下，侧重研究宽，更多适用宽。

与打击刑事犯罪相比，查办职务犯罪恰恰相反，当前要侧重体现严、纠正宽的一面。由于“严打”斗争历来只是强调从重从快打击刑事犯罪，并未包含查办职务犯罪。虽然党和政府把反腐败斗争的成败提升到关系党和国家生死存亡的高度来认识，但由于种种原因，对职务犯罪的查办存在宽缓过度、处罚偏软的现象。比如在刑罚处罚中擅自放宽自首、立功条件，适用缓刑泛滥等。因此，当前在查办职务犯罪工作中贯彻宽严相济刑事政策，要优先考虑从严的一面，纠正过去过度从宽一面。在高检院2006年12月出台的《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中，国家工作人员职务犯罪被列为要严厉查办的三大对象之一。该规定对查办职务犯罪的要求重点强调了从严的一面，其表述为:“依法严肃查处贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪。加大对职务犯罪的查处力度，提高侦破率，降低漏网率，有效遏制、震慑职务犯罪。严肃查办党政领导干部的职务犯罪，国家工作人员利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权进行权钱交易的职务犯罪，充当黑恶势力‘保护伞’的职务犯罪，重大安全责任事故所涉及的职务犯罪，放纵制售伪劣商品的职务犯罪，企业改制、征地拆迁、资源审批和社会保障等工作中侵害国家利益和人民群众切身利益的职务犯罪，发生在基层或者社会关注的行业以及人民群众反映强烈的职务犯罪。”

二、从业务层面看，查办职务犯罪过程中落实宽严相济刑事政策应重视三个具体环节

(一)重视个案处遇

刑事政策最终都要通过执法实践落实到具体的案件上。贯彻宽严相济刑事政策的核心是区别对待，既要区别个案的特性，更要区别个案中具体情节的差异性。在职务犯罪侦查工作中要特别重视两类典型案件。

1.查办“连锁”类犯罪案件时讲求宽严分明。在查办共同犯罪、对合型犯罪、串案窝案时，要正确区分主从犯，区分犯罪嫌疑人主观恶性大小、犯罪情节轻重、悔罪表现，做到有宽有严，罚当其罪，体现区别对待，执法公正，让人心服口服，认罪服法；同时，要动态地运用刑事政策，把宽严相济刑事政策作为一种办案策略运用，根据办案情势审时度势，分析具体案情，找准共同犯罪、对合型犯罪、窝案串案中的突破口，通过引导犯罪嫌疑人自首、立功，分化瓦解攻守同盟等，充分运用刑诉法的相关规定突破案件，从整体上把握执法公正与效率的关系。

2.查办“追逃”类犯罪案件时体现宽严兼顾。负罪潜逃的犯罪嫌疑人一方面主观恶性大，不愿对自己所犯下的罪行承担责任，悔罪表现差；另一方面增加了执法成本，故应从严惩处:即凡潜逃案件应坚持不懈地打击，绝不能放过漏网之鱼，并要依法从重处罚；同时，查办一起职务犯罪必然影响到一个家庭，一个单位，甚至一方社会，在追逃措施上也应讲求方法，坚持贯彻教育改造，做好其家人工作，督促其自首；对于潜逃时间较长，经过追逃没有落网，后又投案自首的，不能因其逃亡情节而否定自首情节，也不能因其自首情节而抹掉逃亡情节，而应在从重的基础上从轻，做到严中有宽，宽中有严。

(二)重视办案过程

贯彻宽严相济的刑事政策，不仅是实体上处罚结果的要求，也是对办案程序、办案措施的要求。集职务犯罪的侦查、起诉职能为一体的检察机关，应特别重视办案过程和侦查措施中落实宽严相济刑事政策。

1.初查、立案活动强调宽严有度。初查对象和立案标准上的从宽或从严处理，都要有所节制。宽，要求缩小打击面，不能无的放矢，坚持“一要坚决，二要慎重，务必搞准”的办案方针，严格区分罪与非罪界限，尤其是对于改革中出现的突破现行政策界限以及违纪违规问题要慎重对待；严，要求严密法网，严格执法，凡是构成犯罪的原则上都要求立案，因为立案虽然是迈进诉讼活动的门槛，但立案的实质是侦查机关的内部决定，侦查活动中涉及当事人权益的，是立案后的侦查活动及其强制措施，并不是立案本身，立案不是处罚；处罚的轻重，应由立案后视案情决定；对于犯罪情节轻微、社会影响不大、主观恶性较小、如实供述犯罪事实、主动提供他人犯罪线索的、犯罪态度较好的，可以在立案后撤案或不起诉。总之，在立案活动中把握宽严相济，要坚持从宽与从严都要严格办案程序，做到于法有据，不能搞暗箱操作、内部掌握，要坚决防止以各种法律之外的理由有案不立，压案不查。

2.收集、固定证据坚持宽严有据。要重视在收集和固定证据方面落实宽严相济刑事政策。一是恪守法律监督机关的客观性义务，注重全面收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据，贯彻“有罪追究、无罪保护、严格依法、客观公正”的理念。二是严格遵循取证程序的合法性。针对职务犯罪案件反侦查能力强，当庭翻供率高、言辞证据极不稳定的特点，要坚持非法言辞证据排除规则，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。同时，要高度重视证据保全的细节，避免因程序上的瑕疵影响证据的证明力，充分运用同步录音录像等科技手段固定证据，做到准确有力地指控犯罪。

3.运用强制措施注重宽严审势。首先，要审慎地运用强制措施，即坚持比例原则，启动强制措施必须符合设立该措施的法定目的。尤其是慎用逮捕措施，要认真执行《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》，准确把握“可以认为没有逮捕必要”的有关规定，结合《贯彻宽严相济政策若干意见》所规定的七个方面综合分析犯罪嫌疑人的人身危险性。对于罪行较轻、真诚悔罪、证据稳定的，原则上依法不予逮捕或者及时变更强制措施，对“可捕可不捕的”坚决不捕，尽量使没有必要被逮捕的犯罪人免受羁押之苦。其次，运用强制措施过程要坚持文明办案，体现人文关怀。在执行查封、扣押、冻结等强制措施时，最大限度地减少对当事人正常生产和生活秩序造成的影响，防止因执法方法不当造成负面影响或者激化矛盾。再次，要充分发挥强制措施的应有功能。准确判断具体案情的需要和适用强制措施的条件，对于罪行严重、拒不认罪、拒不退赃或者负案潜逃以及进行串供、毁证等妨害诉讼活动的，要果断采取必要的拘留、逮捕等强制措施。

(三)重视实体处理

检察机关在整个刑事诉讼过程中，主要是行使法律监督职能，其执法活动的程序性特别突出。因此，要抛弃在实体处理上无能为力的观念，既要充分运用检察机关在诉讼程序中的案件分流、过滤作用，以节约司法资源，提高诉讼效率；也要加大对刑事审判、刑罚执行活动的监督力度，促进实体处理的公正。

1.保持侦、诉环节宽严尺度的一致性。在一些职务犯罪案件中，侦查阶段承诺认定的从宽情节，在审查起诉中不能得到落实，导致被告人对检察机关的信任度降低，产生对抗情绪，大量的当庭翻供案件与此有关。因此，一要通过加强侦查部门、审查起诉部门的沟通协作(比如公诉部门、批捕部门提前介入侦查环节，侦查人员配合审查起诉等措施)从执法认识上保持一致。二是在侦查审讯活动中，坚决杜绝无原则的承诺，要求准确宣传法律政策，防止诱供。三是注意全面收集和固定侦查活动中反映具体情节的证据。

2.保持履行起诉权和不诉权的平衡性。过去在对职务犯罪的审查起诉工作中，存在片面追求起诉率的问题，导致工作方法僵化保守，缺乏弹性，法律政策运用不够准确，增加了办案中的对立面和阻力。从法理和现行刑诉法规定来看，起诉权与不诉权是诉权的两个方面，是辩证的统一体。在查办职务犯罪案件中，对基本事实已经查清，犯罪数额不大、情节轻微、有自首或立功情节，认罪态度好、积极退赃的，可以视情节作出相对不起诉决定，移送纪检监察机关或行业主管部门处理；要改变当前司法实践中不起诉率偏低，缓刑率极高的失衡现象。

3.保持履行法律监督权在诉讼环节的连贯性。一方面，加强与审判机关沟通协调，共同研究解决贯彻宽严相济刑事司法政策中出现的问题；充分运用求刑权，针对个案情节向人民法院提出从轻或从重处罚的书面量刑建议，落实职务犯罪案件检察长列席审委会的制度，对量刑畸轻畸重的案件要坚持抗诉，保持司法机关在宽严尺度把握上的一致性。另一方面，对职务犯罪案件的刑罚执行情况进行专项跟踪监督，加大刑罚执行监督力度。

三、从队伍建设层面看，查办职务犯罪中贯彻宽严相济刑事政策应解决的几个实际问题

(一)纠正认识误区

办案是贯彻刑事政策的基础和前提，在构建和谐社会的时代背景下，中央对反腐败斗争的总体形势判断并未改变。2007年1月9日，胡锦涛同志在中纪委第七次全体会议上指出，当前党风廉政建设和反腐败斗争任务仍然艰巨，必须进一步抓好大案要案查处，要始终保持惩治腐败的强劲势头，依照党纪国法，坚决查处各类违纪违法案件，坚决惩处腐败分子。贯彻宽严相济刑事政策，并不是党和国家从严治吏精神的削弱，而应该是强化。检察干警应消除畏难情绪和无所作为思想，毫不动摇地坚持“加大办案力度，提高执法水平和办案量”总体要求，贯彻六中全会决定关于加大查办案件工作力度，严厉惩治腐败的精神，以更坚决的态度、更有力的措施，坚决查办职务犯罪。

(二)转变执法观念

在查处职务犯罪过程中，要改变单纯打击犯罪的片面办案观念，用法律监督者的客观心态去办案，树立打击犯罪与保障人权并重的观念，要站在全局的高度分析问题，把“最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加促进和谐的因素”作为衡量宽严度把握的尺度的根本标准，防止成为“追诉狂”。

(三)提高执法水平

一是提高侦查能力，提高侦破率，降低漏网率。要突出侦查重点，抓好大案要案的查处，形成查办腐败犯罪的震慑效应；要关注民生、保障民生，坚持把损害群众利益的突出问题作为查案突破口，严肃查办涉及民生的安全生产、食品卫生、医疗医药、教育管理、社保资金、房屋拆迁和企业改革改制、环境资源等领域发生的职务犯罪案件。依法保护群众合法利益。二是处理好从快办案与程序正义的关系。从快的准确含义就是及时办案，在保证办案质量的前提下，在法定期限内及时地办结案件，防止案件久拖不决，从而保障刑罚适用的及时性，保持刑罚的公正与效率的价值平衡。要纠正和防止过分强调“从快”，不尊重办案程序，不尊重当事人诉讼权利的行为。三是把握法律规定、刑事政策和分析案件的能力，保持倡导刑罚个别化与保证执法尺度的统一性的有机统一。

(四)加强制度建设

一是推动检察工作一体化工作机制，提高检察工作整体性、统一性，增强抗干扰阻力的能力和系统分析研判能力，坚持有案必查。二是健全检察机关接受内外部监督的制度。深化和完善人民监督员制度，认真贯彻执行省级以下检察院职务犯罪案件不起诉、撤销案件上报上一级检察院审查批准等规定，防止宽严失衡，放纵犯罪。三是完善执法考评机制。改变现行业务考评机制对撤案率、不捕率、不起诉率的不合理限制，改变单纯以起诉率、判决率考评审查批捕工作的机制，确立正确的执法导向。

【注释】

(1)法学博士，教授，湖北省宜昌市人民检察院检察长。