黄石港区社区矫正试点工作的探索与思考

黄石港区社区矫正试点工作的探索与思考

郭永红⁽¹⁾

社区矫正是与监禁刑相对的行刑方式，是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在决定、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。其最初起源于西方国家，是各国进行刑罚制度改革的产物。社区矫正的兴起，说明了全球性刑罚制度从以监禁刑为主的阶段进入了以非监禁刑为主的阶段，体现了当代刑罚制度正在走文明化、人道化、轻缓化的道路。今天，社区矫正已在世界各国被广泛使用。实行社区矫正不仅可以减少监狱的压力，为国家节省大量行刑成本，而且有利于惩罚与改造罪犯，提高教育改造质量，对预防犯罪、维护社会稳定均有积极的意义。

我国自2002年起开始社区矫正试点工作探索，湖北省是全国第二批试点省市之一，我区凭借司法所规范化建设的坚实基础搭上了试点的快车道。试点两年多来，在省、市社区矫正组织的精心指导下，我们先后对64名社区矫正对象开展了教育矫正工作，已成功矫正17名，其余47名还在矫正之中。与此同时，我们本着依法规范、积极稳妥的原则，以提高社区矫正工作质量为核心，进行了大胆的探索，初步形成了一套较为流畅的试点工作模式，收到了较好的效果，也发现了一些制约社区矫正工作持续发展的问题。

一、目前我区社区矫正试点工作的基本做法

(一)抓领导，协同作战，形成了一套较为完备的领导体制和工作机制

1.搭建网络，组织机构层次化。社区矫正试点工作启动后，我们迅速按照党委领导、政府主抓、司法行政部门牵头、相关部门各负其责、司法所具体实施的模式，建立了区、街、社区三级社区矫正工作网络。首先，区级成立了以区委副书记为组长，政法委书记、常务副区长为副组长，区委办、区委政法委、政府办、公、检、法、司、民等部门负责人组成的领导小组，下设办公室，设在司法局，负责日常督导和协调工作；其次，两个试点街道相应成立了由一名主要领导负责、分管领导及派出所、司法所等相关负责人组成的领导小组和日常办事机构，配备了专职工作人员。再次，各社区成立了社区矫正工作帮教小组，与社区矫正志愿者一道组成社区矫正兼职工作队伍，从而形成了领导抓、抓领导、层层负责的社区矫正工作组织体系，为社区矫正试点工作提供了坚强的组织和人员保证。

2.配合密切，多方参与综治化。区社区矫正领导小组定期召开领导小组例会，定期通报社区矫正工作动态，协调解决试点过程中的困难和问题，形成了成员单位各司其职、倾力配合的工作格局。在具体工作中，区委、区政府把社区矫正工作纳入社区组织体系创新工程，作为“党员楼长”、“居民楼长”的重要职责及“和谐楼长星级评定”的重要内容；区委政法委把社区矫正工作纳入社会治安综合治理体系，作为“平安城区”创建的主要内容，实行一票否决；组织人事部门在配备试点街道司法所工作人员上给予大力支持；民政部门在落实低保政策上对困难矫正对象予以特殊照顾；劳动就业部门对有就业愿望的矫正对象进行免费培训和就业推荐；财政部门按照区委、区政府的安排及时拨付矫正工作专项经费；公、检、法三部门及时将矫正对象的法律文书移送我办。我区的社区矫正试点工作，无论从文书档案资料的整理，人、财、物的保障，矫正对象的就业指导以及矫正对象享受低保待遇，都得到了相关部门的密切配合和大力支持，为社区矫正试点工作的顺利开展提供了必要的条件。

(二)抓队伍，专兼结合，建立一支行为有素的矫正工作者队伍

我们按照“职业化、专业化、社会化”的要求，整合各方资源，健全社区矫正工作网络，以“一对一”、“多对一”的矫正管理教育方式，建立了一支由司法所干部和社区民警为主体的专业矫正工作队伍和120名社区矫正志愿者为辅助的社区矫正工作队伍。为提高社区矫正工作人员的业务素质，试点工作开展以来，我们分五批次组织社区矫正工作人员参加了部、省、市组织的社区矫正试点工作培训班，社区矫正工作人员参训率达100%。同时，定期组织矫正工作者相互参观学习台账档案，交流经验和心得体会。通过培训和交流，提高了矫正工作者的业务素质，确保了矫正工作的质量和效果。在2006年度全省社区矫正工作检查验收中，我区的档案资料获得了领导和专家的一致好评。

(三)抓规范，依法稳妥，探索了一套运转有序的工作流程

在矫正实施过程中，我们严格按照省市社区矫正试点工作流程的总体要求，结合实际，摸索出了一套运转有序、行之有效的工作流程。

一是建立衔接严密的接收解矫流程。在移交接收上，坚持移交与接收一步到位，法律文书与矫正对象移交到街道矫正办的同时，进行矫正宣告，签订保证书、志愿者帮教协议和监护协议，填写社区矫正对象登记表。2005年5月18日在黄石港街道延安路社区举行了社区矫正对象集中交接仪式，现场演示了交接的整个程序，被省厅誉为“黄石模式”。在解矫教育上，坚持期满考核鉴定制和安置帮教衔接制，有效地维护了社会稳定，减少了刑解对象的脱管漏管率。

二是建立严格规范的管理教育流程。坚持请假审批制、迁居审批制、就业登记制、月考核奖惩公示制、月思想动态分析制、月群众测评、季分类管理、分级处遇审批制，做到了严格管理；坚持周口头汇报、月书面汇报、月走访、月谈话，按要求开展集体教育、个别教育，开展爱国主义、思想道德、文化修养、职业技能、心理健康和法制教育，做到了严格教育，从而确保了个案矫正率达100%，思想教育率达100%，职能技能培训率达100%，公益劳动参加率达90%，矫正对象就业率达100%。

(四)抓成效，以人为本，探索了一套因人施教、科学合理的矫正工作方法

社区矫正的共性目标是通过管理教育使矫正对象顺利回归社会，其个性目标就是通过个案矫治，修复个体的某些心理及行为缺陷，因此在矫正过程中，我们注重针对个体，因人而异，探索了一套以人为本，因人施教，科学合理的矫正工作方法。

一是做到区分对待差异化。“行刑个别化”是刑罚执行的重要原则，行刑动态化是刑罚执行的基本要求。对所有社区矫正对象给予同等待遇，对同一社区矫正对象自始至终适用同一待遇，不利于体现刑罚的针对性，不利于调动社区矫正对象改造的积极性，也达不到教育刑的目的。为此，我们在仔细分析5种社区矫正对象人身危险性和其心理行为特征的基础上，坚持以人为本，因人施教，进行了分阶段教育、分级管理和分级处遇的“三分”矫正法的有益探索。1.分阶段教育。根据社区服刑人员在接受矫正过程中心理、行为特点和需求变化的规律，结合教育矫正阶段性目标的设定，将教育矫正全程分为初始教育、常规教育和解矫前教育三个阶段，并根据矫正对象在三个阶段不同的心理、行为特征和需求，设定了相应的教育目标、教育内容和教育方式，更加突出了教育的时效性、针对性。2.分类管理。以社区矫正对象的人身危险性(再犯可能性)为标准，参照其认罪态度、主观恶习、矫正难易程度、现实表现和矫正期限等情况，结合其回归社会的趋向程度，将社区矫正对象分为A、B、C三类，其中A类为人身危险性轻微、回归社会趋向好的社区矫正对象，列为宽管对象；B类为人身危险性中、回归社会趋向中的社区矫正对象，列为普管对象；C类是人身危险性高、再犯罪可能性大、回归社会趋向差的社区矫正对象，列为严管对象。之后，随着矫正进程和矫正对象的转化，以一个季度为一个考核评定期，适时调整管理类别。3.分级处遇。分级处遇是根据分类管理确定的三个不同的管理类别，给予其相应待遇的动态管理措施。在具体实施中，我们在省市有关规定的基础上进行了大胆的突破，对严管对象进行更为严格的管理，对普管对象进行适度放松的管理，对宽管对象进行了宽松的管理，使宽管对象较之严管对象在处遇上具有更大的自由。

二是做到帮困解难人性化。社区矫正是一种人性化的行刑方式，体现社会对罪犯的人性化关怀。工作中，我们坚持做到“四个一”即思想上拉一把、心理上正一把、生活上帮一把、工作上扶一把，以温暖他们的心灵，减少他们的抵触情绪，培养其良好的品格和遵纪守法意识。矫正对象肖某，因服刑被相关部门取消了低保待遇，家庭生活十分困难。后经区、街社区矫正组织协调，民政部门按照《湖北省社区矫正试点工作实施意见》规定，恢复了其低保待遇，解决了其生活之忧。矫正对象章某，因有人在其经营的餐馆“飞单”，他准备用暴力解决问题。区矫正办得知后，迅速上门做其思想工作，并指导他以正当途径解决问题，他听后感激地说:“亏得你们及时拉了我一把，不然我可能又会误入歧途。”

二、社区矫正试点工作存在的困难和问题

社区矫正作为刑罚执行理念的一次重大变革，所体现出来的发动社区力量改造罪犯的特点以及在矫正过程中蕴涵的人文精神，使其成为我国刑罚执行体制改革工作和构建和谐社会的一大亮点。但受人们的思想认识、目前的立法滞后、社会发展现状、当前的组织管理模式等因素的影响，试点工作还面临不少的困难和问题。

(一)缺乏法律保障

执法主体与工作主体相分离，开展社区矫正工作显得底气不足。社区矫正要完成刑罚的有效执行，教育矫正罪犯，使他们顺利回归社会的任务，必须有非常完备的法律保障，而我国现行刑事法律中暂无社区矫正的法律定义，仅有“两高两部”的通知规定。通知规定，司法行政机关是社区矫正试点工作的牵头组织部门，但同时又提出，符合社区矫正条件的5类罪犯其监督与考察权均统一归属于公安部门。由于执法主体与工作主体没有统一，社区矫正机关的合法身份无法得到保障，甚至引起有关质疑，给社区矫正工作的实际操作造成了很大的工作压力和困难，社区矫正工作机关和工作人员在协调工作中也显得底气不足，难度较大。

(二)衔接渠道不畅，部门配合不够

司法行政部门与相关职能部门之间的关系有待进一步理顺。由于社区矫正工作运行时间较短，工作职能处于完善过程中，随着工作不断深入和工作任务的不断增加，政法各部门之间配合协调存在的问题逐渐显露出来。首先，试点街道现有的矫正对象的信息均由当地派出所和基层法院所提供，这是社区矫正衔接管理的基础资料，对于那些不主动到派出所报户口，又不主动到社区矫正组织报到的矫正对象，社区矫正组织就无法对其进行衔接管理，而一旦出现脱管、漏管现象，板子又打在司法行政部门的身上。其次，虽然省里建立了相应的考核计分、奖惩办法和程序，但在与有关公安、审判、监狱机关衔接配套上，缺乏规范有效的制度标准和刚性的规定，试点实践过程中，有影响力的收监、减刑、提前解矫等奖惩兑现就比较难，审批程序和手续过于繁琐，不易操作，对矫正对象的触动不大，无法真正发挥对矫正对象的制约作用。

(三)队伍素质不高，学习培训机制没有形成，影响了矫正专业化的发展趋向

矫正罪犯是一项十分复杂的工作，具有较强的专业性和政策性，要求矫正工作人员具备扎实的法律知识和一定的社会学、心理学、社会学等方面的知识。但目前队伍的现状还远远达不到专业化的要求。首先，从目前司法所干部队伍来看，受过专业法律训练的人员所占比例不大，虽然采取集中培训、以会代训等多种形式提高大家的业务素质，但业务素质普遍偏低的状况尚未得到根本的改变。其次，由于社区矫正工作要求有一支稳定的志愿者队伍，但目前既能够开展社会工作又懂得法律的社区志愿者十分稀少。再次，社区矫正工作中重要的一环是对矫正对象进行“心理矫正”，因为矫正对象往往受家庭和社会的歧视，对社会具有仇视、报复、破罐破摔等病态心理，容易存在情感与交往上的障碍，对自己重新做人失去信心，需要心理医生对其进行心理辅导，帮助他们建立生活的信心和勇气，而当前真正能够称为心理专家参与社区矫正工作的几乎是零，这些在一定程度上影响了社区矫正工作的发展后劲。同时，因缺乏具有个性化的科学的矫正方案，对罪犯心理、行为的矫治效果就难以保证。最后，由于社区矫正的工作主体是司法所，司法所的法定职能除了承担社区矫正试点工作以外，还承担着其他8项司法行政工作任务。这样庞杂的工作任务，使得本就力量薄弱的司法所工作人员很难全身心地投入到社区矫正工作中去，长此以往势必影响社区矫正工作的质量和效果。

(四)基础建设薄弱，人财物政策保障不到位，束缚了工作手脚

实施社区矫正的初衷之一是节约行刑成本，但绝不是无成本行刑，必要的经费和配套设施是社区矫正试点工作取得实效的保障。两年来，区财政及试点街道在经费紧张的情况下，为试点工作投入了大量的经费，但仍满足不了试点工作的需要。由于经费紧张，试点工作中一些好的思路和想法难以全面推开，在一定程度上束缚了手脚，影响了进程。如果上级不制定出台相应的工作经费政策标准，将不利于社区矫正工作的长效开展。

三、全面推进社区矫正工作的对策及建议

(一)加快立法进程，制定社区矫正工作法律法规

一是通过立法程序，明确规定社区矫正概念，合理规范社区矫正适用的非监禁刑罚种类。对社区矫正的性质、内容、程序、机构设置、人员编制、经费保障以及矫正对象的权利、义务等作出明确的规定，为社区矫正提供法律依据。二是按照司法权、行政权各自独立行政的原则，建议成立一个行政主体来行使司法执行权，或者明确规定司法行政机关刑罚执行的法定权力，真正确立司法行政机关在社区矫正的执行主体地位。三是改革与整合现有的司法行政队伍体系，从上到下，逐步组建配齐一只以执行非监禁刑为主要职责的专业化、主体化和正规化队伍。作为基层来说，就是明确司法所人员为社区矫正人民警察的身份，明确权利义务，负责社区服刑人员的正常管理、教育和监督考察。

(二)加强队伍和基础建设，提高社区矫正工作专业化、正规化程度

一是加强司法所规范化建设。基层司法所作为各级司法行政机关服务大局、服务群众、服务社会的前沿阵地，是实施社区矫正工作的主力军。要担负起社区矫正工作的重任，必须要从人、财、物各方面加强规范化建设，具体到社区矫正工作，就是必须要有固定的办公场所、规范的谈话场地、信息化管理的操作平台、便捷的通信交通设备，以体现社区矫正机构的执法权威。尤其是要配齐配强工作人员，理顺管理体制，强化工作职能，实施垂直管理，使其真正成为县(区)司法局的派出机构。二是要整合资源，建立一支协助开展社区矫正工作的专兼职志愿者队伍。吸收高校的教授、学生，心理咨询医师，公、检、法、司离退休干警，调动社区中的老党员、老干部、青年志愿者的积极性，参与协助开展社区矫正工作，以弥补社区矫正专职工作人员力量的不足。与此同时，要加强社区矫正队伍的教育培训，建立省市县(区)三级教育培训制度，有计划、有针对性地组织社区矫正工作者学习犯罪学、心理学、社会学以及刑事法律政策等专业知识，使之不断更新知识，熟练掌握运用矫正工作方法和技巧，提高社区矫正工作队伍的专业化、正规化水平，适应新形势下社区矫正的工作需要。

(三)加大支持和保障力度，为推广社区矫正工作创造条件

社区矫正作为我国刑罚执行制度之一，是一项长期的工作，必须有专项足额经费作为保证。仅靠基层、政府的投入是不够的，应该采取上级扶持、政府预算、社会援助相结合的办法解决经费不足、保障不力的问题。一是按照“两部两高”通知要求，把社区矫正工作经费足额预算到位；二是上级司法行政部门制定出台社区矫正试点工作的专项政策，从工作经费、人员编制、教育培训等方面，对试点单位进行扶持。三是按上海、浙江等地的模式，成立社区矫正服务中心，采取政府购买服务的方法，保持一支稳定的社会专业矫正力量。四是采取保证制度。适用矫正对象和担保人交纳一定数额的担保金，作为一种辅助的约束力，全方位措施并举，以发挥其应有的作用。

【注释】

(1)湖北省黄石市黄石港区人民政府区长。