关于人民法院普通程序审理规定

第一节　特别程序概述

一、特别程序的内涵

依民诉立法及相关民事诉讼理论，特别程序是指人民法院审理某些非民事权益争执案件所适用的特殊审判程序。它是与审理对立利害关系当事人之间的私权争执之通常民事诉讼程序相对应的一种审判程序。正确理解特别程序，应把握以下两点:

其一，特别程序在性质上属于与通常诉讼程序相对应的特殊审判程序。人民法院依通常诉讼程序，无论其为普通程序还是简易程序，要解决的都是对立两造之间的民事私权争执，而特别程序并非为解决当事人之间的私权争执而设，其目的或意义仅在于确定某一法律上的事实是否存在。特别程序在适用上具有典型的非讼属性。在特别程序中，往往并不存在两造对立的诉讼格局。故通常诉讼程序适用中以两造对立为前提条件的民事诉讼制度与原理在特别程序中均无准用的余地。

其二，从现行立法的文义来看，特别程序仅指《民诉法》第十五章冠以“特别程序”之名的案件审理程序。但依民诉法基本理论，凡不存在对立两造或不以私权争执的解决为目的的诉讼程序均可称为特别程序。因此，特别程序不仅指《民诉法》第十五章所指称的“特别程序”，还应包括《民诉法》第十七章的“督促程序”及第十八章的“公示催告程序”。督促程序，虽在形式上存在债权人与债务人之双方当事人，但督促程序适用的目的仅在于迅速取得支付令这一执行名义，故其以债权人与债务人就债权债务关系不存在实体法上的争执为基本预设。在督促程序的适用过程中，人民法院无论是对债权人支付令申请的审查，还是对债务人支付令异议的审查，均仅以债权人债务人所提交的申请书为范围作形式上的判断。在审理时，人民法院并不组织债权人债务人就债权债务是否存在进行言词辩论，更不传唤债权人债务人到场进行证据调查，故督促程序的非讼色彩甚浓。就此而言，将督促程序纳入广义之特别程序范围之内应无疑义。公示催告程序是人民法院依票据持有人的申请在无利害关系人申报权利的情形下作出除权判决，宣告票据无效的程序。公示催告程序的适用须以利害关系人不明为前提条件，故其更缺乏两造当事人对立的诉讼构造。因此，将公示催告程序理解为特别程序的一种亦应无异论。

将特别程序作上述宽泛意义的理解，其实质意义在于，现行《民诉法》无论是第十五章狭义的特别程序，还是第十七章督促程序、第十八章公示催告程序等广义上的特别程序，均仅为该程序的特则规范，而非完整的程序规范。故在解释上，上述特别程序适用过程中所出现的未为相应特别程序规范所明定的事项应准用普通诉讼程序的相关规范予以解决。现行《民诉法》仅在第160条规定第十五章的“特别程序”未作规范的事项，“适用本法和其他法律的有关规定”。在第十七章“督促程序”、第十八章“公示催告程序”特则规范中未尽的事项亦应作同一解释，准用普通诉讼程序的相关规范。

本书遵循现行《民诉法》的立法体例，设专章介绍督促程序与公示催告程序，故本章仅阐释《民诉法》第十五章规定的狭义上的特别程序。

二、特别程序的适用范围

特别程序适用范围涉及两个层面的问题:其一，特别程序适用于哪一级人民法院;其二，哪些事项应适用特别程序解决。对于前者，依《民诉法》第十五章第164条、第166条、第170条、第174条的规定，所有适用特别程序的案件均由基层人民法院管辖，这显然有别于依普通程序审理的民事案件的管辖。依民诉法相关规定，依普通程序审理的民事案件从基层人民法院至最高人民法院均有管辖权。因此，适用特别程序审理的案件在管辖法院的确定上，并无级别管辖的适用。民诉立法之所以作如此安排，主要是因为适用特别程序审理的案件，在事实的确定与证据的调查上均不繁杂，基层人民法院完全能尽正确审理裁判之责。另外，由基层人民法院审理也便于法院为证据调查及当事人为诉讼行为，符合特别程序宜迅速审结的宗旨。对于后者，依《民诉法》第十五章第二节至第五节的规定，适用特别程序审理的案件具体包括以下几类:

1.选民资格案件。选民资格案件是指公民不服选举委员会针对选民资格申诉所作的处理决定，向人民法院起诉的案件。

2.宣告失踪、宣告死亡案件。宣告失踪或者宣告死亡案件是指公民下落不明满一定期间后，与公民存在法律上利害关系的人，根据法律规定，申请人民法院宣告该公民失踪或者死亡的案件。

3.认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件。认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件是指公民的近亲属或者利害关系人根据法律规定，申请认定该公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的案件。

4.认定财产无主案件。认定财产无主案件是指公民、法人或者其他组织根据法律规定，申请人民法院认定某特定财产为无主财产的案件。

由此可知，适用特别程序审理的案件，除选民资格案件外，皆关涉民事实体法上事实的确认，或为宣告公民失踪、死亡，或为认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力，或为认定财产无主，其共同属性在于均不属私权争执。就此而言，特别程序不妨称为非讼程序。而选民资格案件虽不具私法上的性质，但因其也仅涉及选民资格有无这一事实的确认而可纳入广义上的非讼事件。基于立法便宜性这一立法技术考量，民诉法将其与宣告公民失踪、死亡等具有私法性质的非讼事件一并纳入特别程序予以规范。

此外，依《婚姻法解释(一)》第7条、《适用意见》第194条、第198条的规定，婚姻当事人或者利害关系人申请人民法院宣告婚姻无效，失踪人的财产代管人向人民法院申请变更财产代管人，被指定的监护人请求人民法院撤销监护指定等案件也应比照适用特别程序予以审理。

三、特别程序的特征

与通常诉讼程序相比，特别程序具有以下特征:

1.特别程序的目的是确定某种法律上的事实。如前所述，适用特别程序审理的案件皆非私权争执案件，仅为选民资格的有无及私法上事实的确认。这些法律事实的确定或关涉公民的选举权，或关涉民事主体的权利能力、行为能力的有无及无主财产的归属，直接或间接与权利归属有程度不一的牵连，但其本身并非解决民事私权争执，故在特别程序的适用中，若出现两造对立之私权争执，特别程序即难以继续进行。此观《民诉法》第162条所作的“人民法院在依照本章程序审理案件的过程中，发现本案属于民事权益争议的，应当裁定终结特别程序，并告知利害关系人可以另行起诉”的规定即不难明了。

2.特别程序是不同类型案件审理程序的总括。从《民诉法》第十五章的规定中可以看出，现行法上的特别程序并非特指某一类案件审理程序，而是选民资格案件，宣告失踪、死亡案件，认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件，认定财产无主案件等数类案件审理程序的总称。这些案件的审理程序之所以统称为特别程序，是因为均具有非讼性及无对立当事人存在的共通属性。每一案件审理程序实际上均各自独立，各特别程序之间亦无任何实质牵连。故人民法院审理不同类型的特别程序案件均应遵循其相应的特则规范而不能混合适用。

3.特别程序不存在利害关系相冲突的原被告双方当事人。由于特别程序的目的仅为确定某种法律上的事实是否存在而非解决民事主体之间的私权争执，故其参加主体除人民法院外，仅有与该法律上事实的确认有利害关系的人，非如通常诉讼程序的参加主体除人民法院外，尚有利害对立的两造当事人。因此，在特别程序中，并无原被告之分。程序的启动主体除选民资格案件称起诉人外，在其他特别程序中均称为申请人。因特别程序中并无起诉人与被起诉人的相对立或申请人与被申请人的相抗衡，故通常诉讼程序的诉讼构造在特别程序中并不存在。

4.适用特别程序审理的案件采一审终审。民事诉讼采两审终审制，故依通常诉讼程序审理的民事案件，除最高人民法院审理的第一审民事案件事实上属一审终审外，地方各级人民法院审理第一审民事案件所作的判决，当事人若对其表示不服均可向上一级人民法院提出上诉以资救济。而依特别程序审理的案件或因法律上的事实有为迅速确定的必要或因案件本身的固有要求如选民资格案件须在选举日之前审结始有意义等均不必或不可实行两审终审。人民法院依特别程序审理案件，无论是支持起诉人或申请人的请求还是驳回其请求，判决一经宣告即告以确定，不允许当事人对其表示不服而向上一级人民法院提出上诉。《民诉法》第161条前段对此有明确规定，即:“依照本章程序审理的案件，实行一审终审。”

5.依特别程序审理的案件不能按照审判监督程序予以救济。人民法院依通常诉讼程序审理案件所作的判决若在事实认定或法律适用上有错误，纵然已经确定，亦可适用审判监督程序予以纠正。但人民法院依特别程序审理的案件，仅为法律上事实的确认，若在事实认定上出现错误或因确认该法律上事实的基础事实发生变化而需要对判决内容予以更正，除选民资格因其时效性而缺乏更正的实益外，也只能由申请人或其他利害关系人向作出判决的人民法院申请撤销先前所作的判决，作出新判决(《民诉法》第169条、第173条、第176条)。

6.按特别程序审理的案件，审结期限均较短。人民法院适用特别程序审理的案件，通常具有迅速确定的必要，故其审结期限远较通常诉讼程序为短。依《民诉法》第165条的规定，人民法院受理选民资格案件后，必须在选举日前审结。依《民诉法》第163条的规定，人民法院审理选民案件以外的特别程序案件，应当在立案之日起30日内或者公告期满后30日内审结。有特殊情况需要延长的，须由本院院长批准。

7.人民法院审理特别程序案件一般采用独任制。依通常诉讼程序审理的民事案件，除适用简易程序外，应由审判员组成合议庭或者审判员、陪审员共同组成合议庭进行审理。而适用特别程序审理的案件通常具有证据调查的便宜性，事实的正确认定相对而言也较为容易，故《民诉法》第161条后段规定，依照特别程序审理的案件，除选民资格案件及重大、疑难的案件由审判员组成合议庭审理外，均由审判员一人独任审理。