影响优化投资贸易环境的不利因素

三、区域自由贸易协定

(一)区域贸易协定影响国际投资流动

区域性自由贸易协定(Regional-Trade Agreements，以下简称RTAs)或区域经济一体化是战后世界经济发展的一个重要特色。目前，世界上比较成功、典型的区域集团主要有欧盟、北美自由贸易区、东南亚联盟、南锥体共同市场、亚太经合组织等。

据WTO秘书处1999年11月的统计，全球已形成221个区域贸易协议，其中已向WTO通知的区域贸易协议有119个。而至2001年2月底，WTO之144个会员有超过100个会员同时为某些区域协议之成员。^[23]

当代的区域贸易协定也被称为“WTO增强型”(WTO-plus)，从这个名称我们就可以看出，区域贸易协定已经超越了传统的关税减让范围，甚至超过了现有的多边贸易体制所规范的范围。^[24]在这些区域性的经济组织中，规模最大、影响最深、地位最重要的有:欧洲联盟(EU)、北美自由贸易区(NAFTA)、亚太经合组织(APEC)。根据WTO的规定，区域性贸易安排主要包括两种形式:

关税同盟——对来自非成员国的进口征收相同税率的关税，即对外实行统一的保护性措施，其典型代表如欧盟。

自由贸易区——破除内部相互间的贸易障碍，对外则维持各自实施的关税税率，各自仍然保留其对于非成员国的保护贸易政策与相应措施，典型代表如NAFTA。^[25]也有学者认为区域性贸易安排有三种形式，即除了以上两种还包括旨在过渡到这两种形式之一的“临时协定”。^[26]

而APEC这类非歧视的“开放式区域主义”与正在大量产生的歧视性双边和多边贸易安排相比，则显得日渐衰弱。^[27]目前，区域贸易协定除了传统的双边、复边形式以外，还出现了区域贸易集团之间谈判签订协议，如欧盟—南方共同市场。但总体来说，在当今社会，自由贸易区还是最多、最基本的合作形式。

区域贸易自由化在20世纪80年代以后，在一定程度上影响了国际直接投资。可以说，这类协定可能构成最重要的“与投资有关的贸易措施”。这些自由贸易协定往往允许成员国规定并且实施仅对区域内经营的企业有利的非最惠国待遇的贸易措施。这样，就自然而然的产生了对区域外企业进口的歧视。当然，不能否认的是，为了在WTO框架范围内取得合法地位，这些协议必须满足关于对非成员国的贸易壁垒最后削减的某些特定条件。尽管如此，从整体上看，区域性自由贸易协定作为IRTMs的效果仍然是很直接并且迅速的，有时甚至在协定实际批准和实施时就发生了。

从宏观上来看，比较区域内外企业的直接投资，相对于因协定而获利的当地生产商而言，非成员国企业的出口贸易就会丧失竞争力，而只要这些统一的对外贸易措施是符合WTO的法律规则的，就并不会遭到投诉，因此为了在该区域的贸易领域内和成员国企业取得“平等的竞技场”，非成员国企业进行直接投资的步伐自然就加快了，即使原先的各成员国对流入本国的国际直接投资加以数量上的限制，但因为该区域在合法框架内的统一性，也使得内部的外国投资者得以更为便捷的在区域范围内设立新的分支机构，而其他投资者也可能因为统一市场较大的经济规模、良好的法制环境等因素而前来投资。

明显的例证就是欧盟1992年的改革计划，其既激励了来自于成员国(如法国和德国)的公司扩大欧盟内部的直接投资流动，把它们自己摆在了利用新的统一市场的优势机会的大好位置上;也使得欧盟外的企业增加了其在该区域内的投资，原因如上所述，同样是因为统一市场的机会，同时也是为了寻求一种途径来保护自己免受来自于不断提升一体化程度的内部市场的竞争性排斥，也即是所谓的“欧洲堡垒”。^[28]NAFTA和南部共同市场建立的“贸易墙”(即区域贸易壁垒)也产生了类似的作用。而在加勒比海地区，共同的对外关税从1991年起开始实施生效，恰恰从那时起，流向该区域的直接投资以每年20%的速度增长。区域性自由贸易协定的形成和扩张所带来的总体性影响可以从欧洲的发展历程中得到明显的证明，即从更广泛的共同市场到欧共体再到现在的欧盟。^[29]当一个单独的国家，为了保护其有吸引力的国内市场或者出于国际经济交往中其他一些目的，而采取了关税措施以及一些实质上带有贸易保护主义倾向的措施时，就产生了促使外国企业“跨越关税”的动因。欧盟制定统一的共同对外关税和对外贸易政策，其所创造的对外国直接投资的影响类似于此，只不过是在更大程度上归因于更大的内部统一市场。

(二)区域贸易协定与多边贸易体制

区域经济一体化不仅促进了区域内的贸易自由化，而且对于推动更大区域的经济一体化都有着积极的作用。因此，GATT规定，关税联盟或自由贸易区内所实行的特惠制，属多边贸易体制最惠国待遇的例外。根据GATT1994第24条规定，关贸总协定不妨碍关税联盟或自由贸易区或为成立关税联盟或自由贸易区而订立的临时协议的安排，只是要求这类联盟或临时协定对非缔约国所实施的关税和其他贸易规章，大体上不得高于或严于未建立联盟或达成临时协议时各组成领土所实施的关税和贸易规章的一般限制水平。在此前提下，这些区域一体化措施就可以与GATT/WTO多边贸易体制长期并存。

换句话说，GATT/WTO多边贸易体制虽然允许区域性贸易安排存在，但这类安排必须符合其规定的某些具体条件:

(1)GATT1994第24条规定的宗旨就是在缔约方之间实现真正的贸易自由，并给予贸易利益受到损害的其他缔约方以适当的补偿。

(2)根据GATT1994第24条第4项的规定，各缔约方承认国家之间通过自愿协议使其经济更加一体化、增强贸易自由化的愿望。关税同盟或自由贸易区的目的，应该是便利其成员国之间的贸易，而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒。其他几款则对其应当符合的具体要求作了相应规定。^[30]

(3)根据GATT1994第24条第5项和第6项的规定，对关税同盟或自由贸易区设定的共同关税和其他贸易法规，总体上不得高于或者严于同盟或者区域建立以前各成员国领土实施的关税或贸易法规的“综合影响程度”，如果其建立导致了对非成员国适用的关税有所提高，就必须给予补偿。

(4)根据GATT1994第24条第8项的规定，应对成员国之间实质上所有贸易取消关税和其他限制措施。但如有必要的话，GATT第11条至第15条和第20条允许的关税和其他限制性贸易法规除外。^[31]

当然，GATT1994第1条(普遍最惠国待遇)第2款所指的优惠，不得因关税同盟或自由贸易区的建立受到影响，但可通过与受影响的缔约方举行谈判予以取消或调整。

在乌拉圭回合谈判结束前，区域型贸易安排仅由GATT第24条进行规范。而根据本条规定对区域性贸易协定进行的审查产生了大量问题，仅有1/8审查过的协定完全与其规定一致，但却又没有发现一个协定与其规定完全不一致，这种两难的状况就使第24条作为谈判议题列入了乌拉圭回合的议程。也就是说，目前WTO多边机制主要着眼于对GATT1994第24条的补充和完善，还没有真正考虑到区域化措施与投资的关系问题。乌拉圭回合最终达成的对第24条的谅解仅仅针对GATT第24条中未予明确规定的某些问题(包括对“一般限制水平”如何评估?临时协议的期限多长?若这类联盟或协议因提高税率而与非缔约国产生争议如何解决等)进行了修补^[32]，并明确了有关标准。比如，对“综合影响程度”的评估由WTO秘书处负责进行;建立关税同盟或自由贸易区的“合理时间”(within a reasonable length of time，即建立同盟或贸易区的计划和时间表，规定逐步取消成员国之间的贸易壁垒)，仅在例外情况下才可超过10年，但另一方面，又带来了新的问题，例如，何种情况可以成为例外，又成为一个界定模糊的问题。^[33]

不仅如此，从国际社会日益重视的国际投资自由化角度来看，这种区域化措施可能会对投资与流向产生重要影响。诚然，这些法律规定在一定程度上强化了WTO作为现今惟一的多边贸易法律体制对关税联盟与自由贸易区的管理。但由于其贸易法体制的本质，以及客观上缺乏统一的全球投资协定，它显然无法解决由区域化措施的封闭性和排他性对区域外国家的投资以及投资法的发展所产生的负面影响。正如有学者评价:“1994年NAFTA生效以来，墨西哥对美国纺织品及成衣大幅增长，及外资在此产业之投资显著增长的事实获得印证。惟最值得关注者……当属新的整合及自由贸易协议是否对非成员国造成新的市场进入障碍，惟目前在多边贸易体制下惟一可检视此类协议适法性之机制——WTO区域贸易协议委员会之运作功效不彰，同时GATT第24条有关区域贸易协议之规范并不完整、明确，故多哈回合谈判亦应就此进行检讨。”^[34]

WTO、国际货币基金组织与世界银行三机构于1999年6月间所举办之区域贸易协议研讨会中，各国与会专家学者就区域贸易协议之影响曾发表了意见:

(1)签订了区域贸易协议之后，对区域内部的影响，往往是有助于积累外国投资及对外投资，并可提高生产效率。因此，倘若区域贸易协议具备下列条件:(a)成员具有信用(credibility);(b)允许成员国对其他成员采取报复措施;(c)经济规模较大之成员国须重视违反规则规范之后果，则区域贸易协议之运作将较多边贸易体系(Multilateral Trade System，MTS)更为有效。

(2)签署区域贸易协议有助于推动国内的贸易自由化计划，当然，仅仅区域贸易协议单独发挥作用所产生的效益不可能很大，仍需依赖于多边贸易体系继续推动贸易自由化。故为降低区域贸易协议对全球贸易制度产生的不利影响，或者说使RTAs符合MTS的目标，则必须降低对区域外国家的歧视待遇标准，并将自由化之效益延伸适用于区域外国家和地区。而由于国际贸易与国际投资的同向化发展趋势，将也会有利于推动国际投资自由化。^[35]

(三)区域贸易协定对国际直接投资法的影响

如前所述，世界范围迅速增长的区域自由贸易协定增强了它对直接投资带来的影响。即使暂时不能扩大到世界范围，起码也影响了区域内部和与区域有着紧密经贸关系的国家。也正因为如此，区域性贸易协定的各项法律原则和规定，对相关的国家或者区域集团已经制定和将要制定的直接投资法，都产生了一定的潜在影响。这种影响已经开始凸显出来，许多正在进行商谈或修正的区域性协定在鼓励或限制外国直接投资的法律法规方面，都开始越来越明确且详细的注意去确认和评估:^[36]单独以及整体的贸易措施将会怎样影响市场准入以及资本输入国内部的投资环境，从而在投资领域的法规方面做出相应的应对。究其原因，我们可以概括的认为，从广义的角度看，投资自由化的范围，不仅包括投资活动本身所经历的程序中各个步骤的开放程度，而且还包括与其相关的贸易措施上限制的减少。考虑到这一个层次，区域性的协定就更加明确地认识到投资与贸易的双向影响，以及由此带来的投资政策与贸易政策的互动与融合。NAFTA就把与外国直接投资相关的规定都并入到NAFTA中而作为其一部分。^[37]

在此，需要首先明确的是，贸易与投资已日益密不可分，这种关系决定了贸易协定注定要一直干预投资议题。在目前所讨论的与投资有关的贸易措施或协定的影响下，外国直接投资究竟是能从中获益良多还是被扭曲，关键要看:(1)这些贸易措施本身的合理性以及采取它时是否考虑了对投资和投资环境的长远影响;(2)在采取了这些贸易措施以后，是否有相应的鼓励性或限制性的投资措施，用以消除贸易措施对投资产生的不良影响;(3)是否有专门制定用以协调有关贸易和投资的政策和法律法规，以期制度上的互补。

这三个条件分别是从贸易方面、投资方面、贸易和投资相协调的法律规则方面而言的。第三个条件无疑是最高层次的考虑，它的前提是已经具备了前两个条件。而在前两个条件中，必须强调的是，当贸易措施有意或无意地对一定期限内的投资产生激励或扭曲作用的同时，我们不能仅仅限于修正或制定自由贸易法规，尤其在当这些贸易法规本身是“合法”的情况下，更重要的是，我们需要通过一定的投资措施本身来规范和引导受到影响的投资，从而减轻对长远的投资环境的负面影响，并进一步加强贸易与投资的互动性。可见，区域自由贸易协定由于它的“区域”性质和地位而对各国的投资法律发挥着十分微妙的作用。

区域化措施有着封闭性和排他性的特点，这种性质造成了区域内外的差别待遇，由于区域内实行贸易与投资优惠，形成了较好的投资环境，有利于吸引外国投资或将投资保留于区域内。但是在世界投资总量不变的情况下，它们吸引的投资越多，流向别的国家的投资就会相应的减少。因此，发达国家所采取的关税联盟或自由贸易区的措施越成功，其内部的相互投资就越加频繁，而流向其区域的外资也就越多，流向发展中国家的外资就会减少，从而可能对非成员方尤其是发展中国家的经济发展带来消极影响。^[38]发展中国家面临着两种选择:要么试图加入某个特定的自由贸易区，成为缔约一方，要么大力改革国内的外资法，表现出除了传统的较低成本劳动力、税收方面的优惠等之外的其他优势之处，以吸引外国投资。

具体而言，有些对外国直接投资及其法规的影响是发生在区域成员内部之间的。成员国之间因为得益于互惠性质的贸易安排，往往在某一种产品的特定领域，达到相当程度的合作一体化，促进了彼此之间的交叉投资，这时候，彼此之间对外国投资的管制将会松动许多，这不仅表现在外资的准入方面，也表现在外资进入后的经营阶段。在经营阶段具有更多的集体合作性质，或者更明确的说由于有当地成分的参与，在国际投资法一向管制严格的准入后阶段，在特定的成员国之间，以及在特定的合作部门之间，会重新制定出一些新的规定，作为一个国家规范外国直接投资法规的例外。

随着自由贸易区数量和地理范围的不断扩张，这类“例外”也就自然越来越多，有可能与管制和规范国际直接投资法制的传统目标取向产生一定的冲突。诚然，目前各国禁止外国直接投资的活动和行业数量日渐减少，对外国直接投资开放的领域不断增加;对以前受到控制的活动和行业，减少或取消对外国所有权和控制的限制，放宽或取消审查程序。尽管如此，东道国在其外资法中的许多控制措施依然存在。在专门的投资协议尤其是双边投资协议中，并不直接给予来自其他缔约方的投资者某些权利。这类条约通常明确保留东道国的酌处权，通过立法鼓励缔约方彼此之间有利投资环境的创设，而将具体的进入和开业条件置于各方的法律和规定框架之下。这表明，绝大多数国家倾向于积极吸引外国直接投资，同时又要求在准入尤其是准入后阶段，让外国投资者受东道国政府的管制。而较之单独的投资协定的缔约方，自由贸易区的成员很可能获得了一定程度上对投资管制的“豁免”，尽管并非是他有意追求的，而另一方面，对于将来统一的投资法制，如果类比于当今的统一贸易法制，这些“豁免”也会被要求平等给予各类投资者，而这个时候作为直接投资输入国的东道国，是否愿意给予与自己贸易交往自由程度不同的国家以同等程度的投资管制，就很难说了。

有些则是区域本身对外部市场的直接投资及其法规的影响。当区域自由贸易协定本身作为一项“与投资有关的贸易措施”来发挥作用，特别是由发达国家所使用时，这种对外国直接投资产生的影响，会随之扩展成影响其他国家的经济发展战略政策的目标和潜在的结果。与发展中国家相比，发达国家采取“与投资有关的贸易措施”对发展中国家的有关投资活动和投资法规造成的影响会大得多。如果一个主要由发达国家组成的自由贸易区采取一系列贸易保护主义措施，无论它是对外有意采取的，还是通过内部的优惠而对外自然形成的“保护墙”，那么它们的目的往往是保护本区域内部已经建立起的产业，这样不仅会给发展中国家的对外贸易造成损害，而且也影响了投资流向，既可能减少本应流入发展中国家的外资，因为尽管发展中国家对外国投资会采取一系列的优惠鼓励措施，但是随着区域内部成员间贸易地位的加强，各发达国家会在区域内具有更加有利的投资环境中投资;也不利于发展中国家跨越这些贸易壁垒到发达国家去进行直接投资，因为发展中国家的投资者无论是在资本上还是在技术上都是难以与发达国家相竞争和抗衡的。因此，无论从贸易还是投资的角度看，都必须对此种现象予以规制。正如在欧洲，有关投资与贸易间关系的政策法规在初期并不协调。尽管共同市场内部贸易壁垒的减少促进了成员国的贸易发展，但在这个发展过程中，贸易政策对各国的外国投资产生了不利的影响。为了抑制国内市场上的竞争，法国采取了限制外国投资的政策，特别是限制美国的大型跨国公司的投资。由于没有共同的欧洲投资政策，跨国公司可以在欧共体内国家更自由的投资。^[39]

总而言之，由于这些贸易措施只要符合当今多边贸易体制下的法律和精神，就不会被认为是违反了规定，所以，对于发展中国家来说，这是一种贸易保护主义的抬头趋势，但却是合法的;另一方面，自由贸易区应该将一定的对外投资激励措施(包括专门针对区域外发展中国家的优惠待遇)与对内自由贸易规则相结合使用，使区域外的国家和地区(尤其是发展中国家)能够获得一定利益上的平衡，这对区域本身也是有好处的。而发展水平相近的发达国家，因为对外国资本的输入本来就采取了比较宽松的法律制度，所以在此基础上，整体作为投资协定的一方，给予外部非成员投资者以一定的优惠，是完全可行的。需要防止出现的是这种情况:那些在短期内并不违反WTO例外规定的区域内贸易优惠措施，对长期的直接投资造成潜在的扭曲。反过来，如果是发展中国家或特定发达国家和发展中国家作为成员而组成的区域贸易协定，往往起不到如此之大的作用，尽管与非成员国相比，成员国之间的投资场所具有了一定的吸引力，但是，我们知道，影响外国投资者做出投资决策的因素在绝大部分情况下不会单单基于一些优惠利益。即使是只考虑到“与投资有关的贸易措施”，对于一个特定的区域贸易协定来说，其内容的最终确定也还要包括其他一些重要因素，例如区域内部对投资的环境支持和它所处的经济发展阶段。一方面对外资追加优惠，放松监管，另一方面却降低环保等标准，以牺牲环境、劳工利益吸引外资。目前，国际上在投资鼓励措施方面尚未形成统一的框架，世界各国的规则存在很大差异。对于自由贸易区来说，较可能也应该建立国家间的投资鼓励措施的协调监管机制，防止相关的贸易措施损害国家利益，或者还可能造成假象，扭曲外资引进。