外资激励政策竞争的国际协调理论思考

一、外资激励政策竞争的国际协调理论思考

如前所述，进入20世纪80年代，各国都加强了对外资的争夺。一方面是因为外资流入给东道国带来的积极作用非常明显。另一方面，广大发展中国家企图通过利用外资来提升产业结构，实现经济腾飞的目标，在世界经济不景气的局面下，发达国家也希望通过吸收外资来推动本国经济复苏。总而言之，外资特别是那些高质量的外资成为引资国竞相争夺的“香芋”。这种竞争同时存在于发达国家之间，发展中国家之间，发达国家和发展中国家之间。运用各种激励措施，特别是财政税收性的激励措施来吸引外资成为国际上的普遍现象。即使是那些坚持“税收中立原则”而对内、外资实行平等纳税的发达国家，也纷纷通过税制改革，降低了所得税税率。例如，美国公司所得税税率从46%降为34%，英国从52%降为31%，联邦德国从56%降为50%，法国从50%降为39%，日本从42%降为40%;有些发达国家增加了一些税收优惠的具体措施，如法国、英国、比利时。由于发达国家之间经济发展并不平衡，从趋势上看，会有更多的发达国家利用税收优惠吸引外资。^[26]发展中国家更是将财政税收性的激励作为吸引外资的重要措施，它们一般制定有专门的外资税法，给予较长的减免所得税期，并将税收优惠同其他政策挂钩。

这种激烈的引资竞争，引起联合国贸发会议(UNCTAD)和经合组织(OECD)等国际组织^[27]和众多学者的关注，他们认识到引资竞争给各国带来众多的弊端，如成本过大，各国在竞争中都面临“囚徒困境”(prisoner’s dilemma)^[28]，并进而指出国际协调、合作才是分享国际资本收益的最佳方式。

(一)从经济主权角度对限制投资激励措施的思考

投资措施，从狭义上看，指资本输入国为贯彻本国的外资政策，针对外国直接投资的项目或企业所采取的各种法律和行政措施，它包括投资限制措施和投资激励措施。实施包括投资激励在内的投资措施本来是一国经济主权范围内的事。依据传统国际法原理，一国对本国境内人、物和行为都享有充分完全的属地主权。20世纪60、70年代，联合国大会的一系列宣言、决议、宪章和纲领文件所宣示的经济主权原则，也表明东道国对本国境内外资，尤其是对跨国公司行为，享有当然的引导、管制权力。但是，主权平等意味着一国不能为追求本国利益而损害他国利益。滥用外资激励措施，实施外资窃取行为，对他国经济主权本身也意味着一种侵害。经济主权的核心内容是经济利益，是强调外资管辖权，还是适度在外资管辖权问题上做出让步，体现的主要是经济利益的衡量问题。

从发展中国家的外资法制发展历程来看，在实施外资限制措施上，争取外资管辖权的斗争和限制外资管辖权的压力从来就是伴生、共存的，随着全球经济一体化的发展，外资管辖权的让步趋势清晰可见。限制性的投资措施显然主要是在发达国家的压力下被逐渐禁止的，发达国家以“步步为营”的方式，通过双边投资协定、区域性投资协定、乃至世界贸易组织相关协议及多边投资协定，已经成功的把大部分限制性的投资措施纳入禁止使用的投资措施范围。从实际上看，发达资本输出国也对那些与优惠挂钩的履行性的投资措施采取同样的做法。

而对于不与任何履行条件挂钩的投资鼓励措施，发达资本输出国家长期以来是不反对的，这种措施也为其国内从事海外投资活动的投资者所欢迎。可见，发达国家从所谓投资政策自由化、中性化的主张来反对东道国的投资措施，实际上是在符合其利益最大化的目的下进行的，他们根本不反对东道国给予特权待遇。而20世纪80年代中后期以来，各国普遍实施的引资争夺日益白热化，无论是发展中国家，还是发达国家都被卷入其中。从经济利益角度看，发展中国家竞相给予外国资本无条件的优惠待遇，却是背离了自己的利益。虽然国际直接投资资本主要在发达国家间对流，但随着发展中国家吸收的外资流入量比例的不断增大，以及发达国家之间也存在的引资争夺加剧，发达国家也逐渐感受到吸纳国际直接投资资本的压力，因此限制使用投资鼓励措施也成为发达国家的需要。这样发展中国家和发达国家找到了利益的契合点，这也决定了整个国际范围内进行投资激励政策的协调、合作是必要、可行的。因此，对于限制使用投资激励措施的国际协调与合作，主要作为资本输入国的发展中国家应该持积极态度，而不应狭隘地坚持本国的引导、吸引外资的权利，从事互相损害的行为。从现状上看，发展中国家对限制投资激励措施的国际协调、合作显示出的冷漠是有损于自己利益的。

(二)外资优惠措施与外资国民待遇的悖论

国民待遇原则是一项古老的原则，它源于自由观念和人人平等的人文思想，最早用来指外国人在本国的民商法律方面的待遇，其通行的含义是外国人和本国人在权利和义务上应该有同等的待遇^[29]。在国际投资法领域，外资国民待遇常表述为两种方式:一种指东道国给予外国投资的待遇应等同于其给予本国国民的待遇;另一种则指东道国给予外国投资的待遇应不低于其给予本国投资的待遇。历史上，有些西方国家及学者还主张必须给予满足“最低国际标准”以上的国民待遇，亦即可能出现在国民待遇基础上还要求特权待遇。与此对应，奉行“卡尔沃主义”的拉美发展中国家还就此提出了针锋相对的国民待遇，即等同的国民待遇，外国人无权要求比本国国民更为优惠的待遇，其实质是通过主张同等的国民待遇来反对“超国民”的特权。但从晚近双边投资条约、区域性投资条约(如NAFTA)以及多边投资条约草案(MAI)或与投资有关的条约(如TRIMS)等条约关于国民待遇的表述来看，多采取第二种。因为二战后，广大殖民地纷纷独立。新独立的发展中国家随之开展了大规模的国有化运动，并收回了外国投资者手中的特权。由此，对广大发展中国家来说，运用国民待遇的平等性反对外资特权的现实必要性已大为减少。反而，自70年代中期以来，许多发展中国家通过实行各种优惠措施，鼓励外资的流入。在此情形下，需要强调的恰恰是外资优惠待遇与国民待遇的并行不悖。当然，对于东道国提供给外资的种种优惠待遇，发达国家在相当长的一段时期内，并无任何异议。另一方面，发达国家仍然继续坚持传统的“国际最低标准”，用以修正国民待遇平等性而可能给其海外投资者带来的不利后果。基于以上两方面的考虑，发达国家也必然主张国民待遇与外资享有优惠或特权之间的兼容性。于是，以往投资者母国与东道国之间的对立，开始转变为形式上的谋合，从而导致晚近将国民待遇定义为外资享有的权利“不低于”内资这一趋势的出现。^[30]根据这种表述，对外国直接投资提供投资鼓励或者说更为优惠的措施并不违反国民待遇。我们应该注意的是，此种国民待遇的表述同要求特权待遇的所谓“最低标准以上的国民待遇”是有着根本不同的，它本身并不暗示东道国应给予外国投资者以高于本国国民的特权待遇，是否给予更为优惠的待遇取决于东道国的自愿。可见，我们从国民待遇原则本身并不能引申出禁止东道国实施投资鼓励措施的内容。

值得注意的是，晚近国际投资法上的国民待遇内容是在不断扩张的，如NAFTA、GATS、MAI等都涉及了市场准入上的国民待遇，另外一个扩张就是不仅仅是纯粹限制性的履行要求被认为是违反国民待遇的，鼓励性的履行要求(或称之为“履行激励”)也常被认为是违反国民待遇的。^[31]总的来看，发达国家主张禁止使用鼓励性的履行要求并不是从彻底反对给予外资优惠待遇角度而提出的，而是担心此种措施在事实上对外资造成歧视性的不利待遇。由此可见，资本输入国的投资鼓励措施在很大程度上已经受到了国民待遇原则的约束，但是不需履行任何条件为前提的投资激励尚没有任何普遍性的国际多边投资规则的制约。