中国体育仲裁制度的规则起草及其构建

四、中国体育仲裁制度的规则起草及其构建

中国的体育仲裁目前还只是停留在有条文规定但却缺乏相应实施条款的尴尬阶段。尽管国家体育总局也进行了《体育仲裁条例》的起草过程，但是由于各方面的原因目前还未定稿。随着2008年北京奥运会的到来，最近一两年国家体育总局等有关领导部门加速了我国体育仲裁规范的建设步伐。

（一）国家体育总局《体育仲裁条例》的起草过程

在1996年夏季奥运会后，由于我国仲裁员参与了亚特兰大奥运会特别仲裁工作，体育仲裁开始引起国家有关当局的重视。前国家体委主任伍绍祖提出了建立中国体育仲裁制度的设想。1997年，在《体育仲裁条例》（以下简称《条例》）被列入国务院立法工作安排后，原国家体委成立了《条例》起草领导小组和工作小组。起草工作小组于1997年9月举行了第一次全体工作会议。同年10月，组团对美国、加拿大体育争议和体育仲裁状况进行了考察，编印了国际奥委会和美、加两国体育仲裁制度的有关资料;12月，召开了由原国家体委各个运动项目管理中心参加的体育争议及体育仲裁问题座谈会。1998年春节前，完成了《体育仲裁条例（草案）》（第一稿）;2月，起草工作小组就《条例》制定工作情况向原国家体委领导提交了专门报告，并整理了《美、欧各国体育仲裁制度介绍》。

1998年5月，《体育仲裁条例》起草工作小组在北京召开了《条例》修改工作会议。在会议上，有关领导从我国体育社会化、产业化改革的新形势出发，结合处理日益增多的竞技体育活动争议的需要，对《条例》的立法背景和宗旨作了说明。《体育仲裁条例（草案）》（第一稿）主要执笔人、天津体育学院于善旭教授对该稿的主要章节、条款做了起草说明。与会专家学者从不同角度对《体育仲裁条例（草案）》（第一稿）涉及的许多重点、难点问题提出了中肯的意见或建议，主要集中在关于《条例》的立法依据、调整范围、体育仲裁的性质、体育仲裁协议、体育仲裁机构的设立和仲裁员资格、《条例》与我国《仲裁法》和现行仲裁制度的关系以及《条例》与国际体育惯例特别是国际体育组织章程等内部管理制度的协调等方面。会议结束时有关领导强调指出制定《条例》是一项重要的和具有调整性的工作，而且这是1995年《体育法》颁布实施以来体育界的立法项目在国务院首次列入立法安排;下一步的工作应集中在对体育争议进行调研归类，继续编译国外资料等基础性工作和调查、修改等方面，力争在1998年内上报国务院法制办公室。^[3]

为进一步明确《体育仲裁条例》的受案范围，增强条例的可操作性，加快立法步伐，《条例》起草工作小组于1998年6月10日在北京召开论证会议，听取国家体育总局所属各运动项目管理中心和全国单项体育运动协会对当前竞技体育活动中常见争议类型的意见。会议的中心议题是对条例起草工作小组初步归纳整理的当前竞技体育活动中常见的争议类型提出修改和补充意见，并了解各运动项目的争议现状及解决方式。与会者结合各运动项目的不同特点，介绍了本项目现存的主要争议现状，并提出了一些有针对性的问题和建议。如足球项目围绕运动员转会引发的劳资争议和体育经纪人资格和行为规范的争议;武术项目围绕裁判员评判尺度引发的争议;乒乓球、羽毛球项目围绕援外教练员流动引发的争议;冬季项目围绕场地选择引发的争议等。通过会上反映的情况来看，大多数运动项目的管理中心、全国性体育协会和国际组织都已经或正在着手建立项目管理内部的争议解决机制，也都希望利用仲裁这种简便、高效和低成本的方式处理日渐增多的竞技体育争议。会议结束时起草小组组长表示要尽快结合本次会议上提出的意见对《条例》草案作出进一步的修改，并向国务院法制办公室作出汇报。^[4]

在上海的四名游泳运动员因于1998年服用兴奋剂而被国际泳联处罚并由国际体育仲裁院作出裁决后，1999年3月16日，国家体育总局政策法规司在北京召开了有关案件的座谈会。在会上，外交学院教授、时任国际体育仲裁院仲裁员苏明忠博士简要介绍了赴瑞士参加该案的仲裁情况，并就我国《体育仲裁条例（草案）》与国际体育仲裁的协调问题进行了讨论。与会人员的讨论主要集中在我国法院是否应当承认与执行国际体育仲裁院的仲裁裁决、不承认与执行国际体育组织决定是否会对我国的体育组织和运动员个人产生不利影响、中国体育组织如果不服从国际体育组织的仲裁裁决会产生什么样的结果、审判与体育仲裁的关系怎样等。经过讨论，大家对健全仲裁程序有了新的、较为感性的认识，并认为以后要大量参阅国外仲裁法及相关资料，广泛调研，充分论证，对《体育仲裁条例（草案）》作进一步的修改。^[5]这样在各方的努力下，2000年底国家体育总局发布“关于召开体育仲裁案源情况调查研讨会的通知”的时候已经制定出了《体育仲裁条例（草案）》（第四稿）。不过后来由于各种各样的原因制定《体育仲裁条例》的工作又搁浅了，以至于中间间隔了5年时间而没有任何进展。不过到2005年，国家体育总局成立了《体育仲裁条例》起草小组，召开了几次制定体育仲裁法的研讨会，争取在2007年完成《体育仲裁条例》的起草工作。

（二）我国建立体育仲裁制度的必要性与可行性

一方面，随着体育运动的不断发展和市场经济与体育运动相结合，必然会产生与体育运动有关的各种争议，而我国目前的体育协会内部的争议解决机制以及法院解决体育争议暴露出的问题越来越多。尤其是我国的体育协会实际上是“二政府性”的管理机构，不具备一个真正的体育社团组织所应当具有的自由结社、非盈利和自治这几个条件，^[6]可以说绝大多数的体育协会不是真正意义上的基于平等自愿原则产生的社会团体法人。而且现在体育组织中的争议日益增多，从道德上的违规（如兴奋剂问题）到纪律上的违规，再到经济上的违规（不执行已签订的合同）和行政管理上的违规（不按已定的规定办事），如果体育组织内部没有一个公正的仲裁机制来解决这些争议，那么当事人就有可能利用法律或者法院来保护自己。而仲裁固有的程序简便、节省时间和费用低廉等优越性使得利用仲裁方法解决这些体育争议是可行的。

另一方面，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，社会生活的方方面面都在发生相应的变革，然而，在计划经济体制基础上建立起来的体育体制并未随着经济体制的变革而进行变革，这就决定了现行的体育领域仍然是一个相对封闭的系统。在这么一种封闭不开放的系统之中，整个治理结构是围绕以金牌中心展开的，并将金牌作为检验体育工作成绩的根本标准。这种唯金牌论导致在体育领域产生了种种腐败，并因体育领域的封闭性而肆意横行，也由此而产生了各种各样的体育争议。而且，为了尽可能保护既得者的利益，体育部门长期以来都是以部门规章或行业规章来进行规范和管理，这种计划经济体制下的管理模式，从根本上说还是一种人治，而且是一种封闭系统中的人治。在这种体制下的体育争议的解决会带有某种程度的不合理性并阻碍体育运动的发展，因此建立独立的解决体育争议的体育仲裁制度是社会主义市场经济体制以及依法治体的需要。

同时，按照市场经济的内在要求，政府的主要功能是维持法律法规的执行，监督大家按法律法规办事，必要时按照法律法规的授权处分或处理违规者。《体育法》是由全国人大常委会制定的，因此为了避免国家利益部门化，设立独立的体育仲裁部门实属必要。^[7]而且，体育作为人类提高身体素质、增进友谊的一种形式，其规则和裁判准则是全球统一的，也即体育运动的国际化、一体化程度很高，竞技体育运动的国际化是我们正在进行的体育改革特别是包括体育争议解决机制在内的竞技体育改革必须要参照的标准。同时基于体育运动本身及其专业的要求，其裁决应当具有绝对的专业性和权威性。故建立全国统一的具有专属管辖性质的体育仲裁组织也是必要的。只不过在具体的组织形式上可以采取建立专门的中国体育仲裁院的形式来仲裁体育争议，或者与声誉较高的中国国际经济贸易仲裁委员会（中国国际商会仲裁院）签订合同，委托后者成立体育仲裁小组来仲裁有关的体育争议。

（三）建立我国体育仲裁制度应考虑的一些问题

1.法律依据。《中华人民共和国体育法》第33条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”这是制定有关体育仲裁规范的依据。问题在于是否在竞技体育活动中发生的所有纠纷都是由体育仲裁机构进行调解、仲裁呢?调解是否仲裁的前提呢?还有，该条的规定是否意味着可以排除当事人通过法院进行诉讼、通过其他仲裁机构进行仲裁以及行政干预呢?笔者认为，考虑到国外某些国家以及国际体育仲裁院的体育仲裁制度的规定，在竞技活动中发生的所有争议都可以提交仲裁，而不用考虑这些争议是否与经济活动有关，因为运动员所取得的比赛成绩几乎都是与其经济利益紧密相连的;在调解与仲裁的关系方面，当事人在仲裁解决争议之前不应当进行调解，调解不应当是仲裁的前提，而应当是仲裁员在仲裁过程中可以选择的一种考虑做法，也即仲裁员可以在未经调解的情况下直接进行仲裁;体育争议由有关的仲裁机构进行仲裁当然排除当事人通过法院进行诉讼、通过其他仲裁机构进行仲裁以及行政干预，因为仲裁的根据即仲裁协议的效力之一就是排除当事人将有关争议提交起诉到法院或其他仲裁机构，除非当事人协议再提交其他仲裁机构进行仲裁，而且当事人在对体育仲裁机构的裁决不服或者认为仲裁员有不正当行为以至于想撤销仲裁裁决时可以就该裁决向有关法院提起诉讼，也即体育仲裁并不排除法院对仲裁行为进行监督。

2.体育仲裁的调整范围。前已述及，目前竞技体育运动中的常见争议主要包括对体育竞赛中临场裁判决定不服引发的技术性专业争议，因转会、参赛资格、使用兴奋剂等违纪问题处罚引发的非技术性专业争议，以及竞技体育运动中以财产为内容的经济争议等三大类。笔者认为，由于竞技性体育运动的特有性质以及体育运动的产业化和职业化的发展，尽管这前两种性质的争议可能并不直接涉及财产内容，但是从经济的角度来说划分这几种类型的体育争议已经没有什么意义，因为运动员所取得的比赛成绩总是与其经济利益相挂钩。所以笔者认为所有的与竞技性体育运动有关的争议都可以提交仲裁，只是这后一种直接涉及财产利益的争议可以由当事人自由选择是提交体育仲裁机构进行仲裁还是提交商事仲裁组织解决争议，或者向法院提起诉讼。

不过，对于我国已有的案例中涉及的全国性单项体育协会行使的管理权争议是否属于竞技性体育活动中的纠纷存在不同意见。譬如在长春亚泰诉中国足协一案中，亚泰足球俱乐部的诉讼请求被北京第二中级人民法院驳回并又将起诉书提交到北京市高级人民法院后，全国人大常委吴长淑等12名全国人大代表联名上书全国人大常委会，要求北京市高级人民法院受理长春亚泰足球俱乐部对中国足协提起的行政诉讼。该意见书指出，“我国《体育法》第33条规定，‘在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。'这一规定是说竞技体育活动中的纠纷由调解和仲裁解决，并未说体育管理的纠纷由仲裁解决，由于本案纠纷属于行政纠纷而不属于竞技体育纠纷，因此不属该规定中应仲裁解决的范围”。^[8]类似的问题在2002年初广州吉利足球俱乐部诉中国足协的案例中也提到过。^[9]笔者认为，在竞技性体育运动中因行业体育协会对其成员进行管理而产生的体育争议当然属于竞技性体育运动争议的范围之内，也理应成为体育仲裁的标的。当前在国际上所有的奥林匹克国际单项体育联合会在其章程里规定将从事本项目的体育运动所产生的一切争议交由国际体育仲裁院仲裁即是一个很好的证明。

3.体育仲裁的性质。体育仲裁的性质应当属于民间仲裁，当事人的选择只能是或裁或审，一裁终局。如果当事人认为仲裁过程中的某些行为有失公平，可以向有关法院提起撤销仲裁裁决的请求，并且当事人的请求理由只应当限制在《仲裁法》第58条规定^[10]的原因之内，因为从法理学的角度来说诉权是不可被剥夺的，当事人应当有权诉诸法院。不过法院不应当真正直接干预体育争议，因为毕竟懂体育知识的法官不多，法院所要捍卫的只是程序上的公平与正义，也即要审查受处分者是否有充分自由的权利，体育组织是否有充分公正的争议解决机制以及是否给予了处分者行使辩护的权利等。至于职业体育运动中有关劳动问题而引发的争议应当比照劳动仲裁的规定实行先裁后审。

4.体育仲裁与《仲裁法》的关系。体育仲裁只是仲裁的一种特殊形式，除了前述《体育法》第33条规定的“体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定”外，体育仲裁的其他方面譬如协议仲裁、一裁终局、司法监督等仍然要遵守仲裁法及相关法律的规定，因为根据一般法理作为特殊规范的体育仲裁没有规定的当然要适用作为普通法律的《仲裁法》的规定。只是在具体程序的设计上可以参照国际体育仲裁院的体育仲裁规则分为普通仲裁、上诉仲裁和大型运动会上的特别仲裁三种程序。

5.体育仲裁协议。鉴于体育运动的特殊性质，尤其是其时间性、技术性、商业化以及公众知情权的需要，对于当事人将体育争议提交仲裁是否需要制定专门的仲裁协议应当根据体育争议的性质区别对待。

对于与体育运动有关的商事性质的争议，由于其主体一方或者双方可能不是从事体育运动的专业组织，将这类性质的争议提交仲裁原则上需要有双方当事人在自愿基础上缔结专门的仲裁协议。当然，这类争议也有可能提交一般的商事仲裁机构进行仲裁。

而对于体育运动参与者之间发生的体育争议（包括惩罚决定），如果不属于纯粹的技术性争议或者因为比赛场上的裁判适用体育运动规则而引起的争议，这些争议都应当提交仲裁。尽管当事人也可能缔结仲裁协议，但为了公平对待所有当事人，有关的全国性单项体育协会或者中国奥委会应在其章程中规定有关争议应当有中国体育仲裁机构仲裁的条款，有关体育协会的会员或者间接会员或者注册运动员或者俱乐部都应当遵守这样的仲裁条款。这种性质的仲裁应当是强制性的，当事人不得选择体育行业外的争议解决机构，也即在发生争议的情况下应当首先穷尽有关全国性体育协会内部的救济办法，在此后若还不服就可以将体育仲裁机构的裁决上诉到该机构所在地的中级人民法院。

至于与体育运动有关的技术性或者裁判适用体育运动规则而产生的争议，尽管其仲裁根据也应是体育协会内部章程中的仲裁条款，但是原则上仲裁机构不应当对裁判判罚进行干涉，除非当事人能够提供证据表明裁判的判罚是恶意的，或者严重违反公平原则，或者侵犯了当事人的公平听证权，或者接受了对方当事人的贿赂等。也即，体育仲裁机构原则上可以对这类技术性争议进行审理，但仲裁庭的管辖权只及于程序性的问题，只对有关决定的作出是否公平、公正进行裁定，除非裁判在作出裁决时出现了上述不公正的行为，否则仲裁庭不得更改赛场裁判的判罚。

6.体育仲裁机构的设立和仲裁员资格。由于仲裁组织的民间性质，如果设立专门的体育仲裁院，则可以由中国奥林匹克委员会来负责进行设立。一旦设立即应当独立运作而不受任何组织的干预。如果在中国仲裁协会或者中国国际经济贸易仲裁委员会（中国国际商会仲裁院）内设立专门的体育争议仲裁小组，则需要与这些仲裁组织进行协商。不过无论以哪种形式设立仲裁机构，仲裁员的选择都要既考虑到其所具有的法律知识也要考虑其所掌握的体育运动知识;如果两者不可兼得则应在组成仲裁庭的仲裁员方面考虑他们所拥有的相关知识。

7.关于体育仲裁的审级。体育仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或向人民法院起诉的，体育仲裁院或者人民法院不予受理。裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行的，当事人就该纠纷可以根据双方重新达成的仲裁协议或者全国性体育协会章程中的仲裁条款的规定申请仲裁。但是商事性质的体育争议既可以重新申请仲裁，也可以向人民法院起诉。

体育仲裁的性质应当属于民间仲裁，当事人的选择只能是一裁终局。如果当事人认为仲裁过程中的某些行为有失公平，可以向有关法院提起撤销仲裁裁决的请求，并且当事人的请求理由只应当限制在《仲裁法》第58条规定的原因之内，因为从法理学的角度来说诉权是不可被剥夺的，当事人应当有权诉诸法院。不过法院不应当真正直接干预体育争议，法院所要捍卫的只是程序上的公平与正义，也即要审查受处分者是否有充分自由的权利，体育组织是否有充分公正的争议解决机制以及是否给予了处分者行使辩护的权利等。

8.涉外体育仲裁问题。体育运动的跨国性、全球性和职业化使得具有涉外因素的体育争议越来越多，是否应当就此而在国家制定的体育仲裁规范中作出专门规定呢?笔者认为，除了竞技体育运动中以财产为内容的经济争议外，那些涉及体育运动规范以及因违反体育运动纪律而导致的处罚问题引起的涉外体育运动争议应当向国际体育仲裁院提起仲裁，因为目前所有的奥林匹克国际单项体育联合会以及数个非奥林匹克国际单项体育联合会都在其章程里规定将有关争议交由国际体育仲裁院进行仲裁的条款。由于体育运动协会之间的管理或被管理关系，与体育运动规范有关的具有涉外因素的上述体育争议应交由体育仲裁院仲裁。至于竞技体育运动中以财产为内容的涉外经济争议则可以由当事人自由选择解决的方法，或者提交有关的仲裁院进行仲裁，或者向法院提起诉讼。

从已有的资料来看，中国目前的体育争议解决机制主要是利用体育组织内部的解决程序来解决有关的体育争议，法院只是偶尔对不直接涉及体育运动的技术性规范的争议行使管辖权，而且在争议的一方当事人属于国家单项体育协会的情况下还往往以各种理由拒绝行使管辖权。当然，涉及譬如足球运动中的黑哨等具有刑事性质的行为当然由法院来进行管辖。

中国目前的体育仲裁制度还没有建立，这对于我国体育运动的发展以及参与国际体育交流是不利的，也与国外以及国际奥林匹克运动中利用仲裁解决体育争议的有关规定不相适应。而且，随着体育事业的不断发展和体育利益关系的日益复杂化，各种各样的体育竞争越来越激烈，体育管理和比赛中的冲突和纠纷也与日剧增。体育纠纷的某些专业性和特殊性，决定其在应用常规法律手段解决的同时，还要建立专业化的处理方式。^[11]因此，有关国家部委需要加快体育仲裁制度的立法建设，同时体育运动的参与者以及法学工作者也有义务来宣传利用仲裁解决体育争议的好处，加强对体育仲裁制度的认识，也为将来我国举办大型运动会如2008年奥运会提供良好的包括仲裁解决体育争议在内的法律服务后盾。