欧盟能源法律与政策及其对中国的启示[1]
□ 杨泽伟[2]
内容摘要欧盟在能源领域面临对外依存日益增加、市场竞争有待加强等方面的挑战。欧盟能源法律与政策以可持续性、竞争性和供应安全性为主要目标，其法律制度由涉及能源问题的各类条约和欧盟各机构在能源领域所制定的各种条例、指令、决定及建议和意见等组成;而其能源政策主要体现在执委会所发布的各种能源问题的绿皮书中。欧盟能源法律与政策主要包括能源市场、能源供应、能源环境、能源研究与技术开发以及共同能源政策等五个方面的内容。欧盟能源法律与政策对中国能源安全的维护具有重要的借鉴作用。
欧盟是当今世界上最大的能源进口者和世界第二大能源消费市场，而中国在近几年也成为了国际能源消费的大户。与中国相比，欧盟经过几十年的努力，各成员国在其监督协调下已在不同程度上建立了能源生产、运输、分配和科研等一整套的体系，并基本上保证了它们的能源供应安全。在此过程中，欧盟也逐渐发展了一套较为完善和成熟的能源法律与政策。因此，研究欧盟能源法律与政策、并探讨它们对中国的借鉴和启示，无疑对中国能源安全的维护具有重要的现实意义。
一、欧盟在能源领域面临的主要挑战
一个国家或地区在能源领域面临的挑战，必然会影响到该国或该地区能源法律与政策的制定。欧盟也是如此。当前，在能源领域欧盟面临的挑战主要有以下几个方面:
(一)环境关切影响能源选择
1992年联合国环境与发展大会后，各国政府和有关的国际组织为了实现该会议的宗旨——“在加强各国和国际努力以促进所有各国的持久的无害环境的发展的前提下，拟订各种战略和措施，终止和扭转环境恶化的影响”，[3]纷纷采取实际步骤，制定各自的可持续发展计划。为此，欧盟于1993年制定了《欧盟可持续发展规划》，1999年又制定了第一个能源与环境协调的战略，2001～2002年欧盟执委会还提出了一些关于把环境关切融入能源政策的动议。欧盟执委会能源委员毕博斯(Andris Piebalgs)曾经指出，今后五年将是欧盟能源政策的转折期，欧盟必须支持《京都议定书》进程。[4]
总之，欧盟认为实施可持续发展战略的关键是坚持“能源与环境协调原则”，即在所有能源活动中要融入环境目标。因此，欧盟的能源生产、消费都要受到环境保护的严格限制。在这种背景下，欧盟能源工业结构面临新调整、能源开发需要探索新途径。
(二)能源市场竞争有待进一步加强
众所周知，能源市场主要是指包括各种燃料、电力、能源技术和能源设备等在内的一个综合性市场。能源市场法律政策主要涉及两个方面:一是欧盟内部能源市场;二是国际能源市场。
对欧盟内部能源市场而言，在关于如何加强能源部门的竞争问题上，欧盟委员会的态度不那么具体。因此，在2006年2月英国竞争委员会曾扬言要对阻碍竞争的公司启动法律程序。目前，在欧盟境内很多市场仍基本上属于国有并由几个公司控制，成员国在市场开放问题上的态度仍存在大量分歧，阻碍了具有竞争性的欧洲市场的形成。最近，欧盟委员会呼吁建立“公开和竞争的市场”，并强调，建立真正具有竞争力的欧洲单一电力和天然气市场是欧洲的一个重要机遇。2005年10月，欧盟在汉普顿宫召开的峰会上，法国总统希拉克阐述了制定一项“确保能源供应并实现其多元化”的政策的必要性;英国首相布莱尔也呼吁各国为“集体利益”采取共同的政策并全面开放欧盟市场，以“保证能源供应的安全和消费者的利益”。[5]
而就国际能源市场来说，欧盟对国际能源市场的影响力还非常有限，现在还没有可能改变国际能源市场的手段。
(三)能源对外依存日益增加
2006年3月，欧盟执委会公布了《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书(Green Paper“A European Strategy for Sustainable，Competitive and Secure Energy”)[6]。该绿皮书指出，目前欧盟能源需求的50%都依赖进口，如果不采取有效的措施的话，今后二三十年这个指数将达到70%左右;欧盟内部所有的经济活动，对外的能源依存度都非常高;欧盟能源进口所需的费用占进口总额的6%;欧盟能源进口对某些国家和地区的依赖程度过高，其中石油进口的45%来自中东;欧盟天然气消费量约一半来自俄罗斯、挪威或阿尔及利亚，如果现在的消费模式继续下去，再过25年进口比例将增长到80%。[7]
值得注意的是，最近欧盟执委会还就成员国政府未能充分限制燃料消耗并开发替代能源提出警告，并称，未来几十年，这个趋势可能促使欧洲对外国能源的依赖发展到危险的程度。[8]
此外，在过去的两年中，欧盟的石油和天然气价格上涨了两倍，电价也随之上涨。在能源领域，欧盟还急需大量投资。今后20年，为了满足上述能源需求并更换正在老化的基础设施，欧盟大约需要投资1万亿欧元。[9]
二、欧盟能源法律与政策框架的发展历程
由于二战后欧洲的重建需要大量的能源，于是欧洲的决策者们就把能源部门作为亟待发展共同政策和协调行动的一个领域。这突出体现在20世纪50年代有两个条约都与能源有关。
第一个是《巴黎条约》。它于1951年签订，旨在通过成立“欧洲煤钢共同体”(the European Coal and Steel Community，ECSC)来建立为期50年的超国家的煤钢制度。
第二个是《罗马条约》。它于1957年签订，分别设立了“欧洲原子能共同体”(the European Atomic Energy Community，EAEC)和“欧洲经济共同体”(the European Economic Community，EEC)两个机构。前者主要负责与国际原子能机构的协调与合作，对核能的利用作出规制;后者旨在实现成员国间资本、劳动力自由流动，制定共同法律，对农业、运输、货币、金融等逐步建立统一政策，但它并未对共同的能源政策作出规定。
《罗马条约》签订后直到1972年，尽管欧洲共同能源政策仍是60年代讨论的热点问题之一，但它进展不大。1968年，欧洲共同体建立了“强制石油储备制度”。[10]1973年石油危机后，欧洲共同体和各成员国均认识到迫切需要制定共同的能源政策，于是部长理事会通过了一些指令和决议，如维护电站紧急燃料储备的指令、[11]电站燃料使用限制的指令、[12]石油供应措施的指令[13]以及合理利用能源的建议[14]等。
1987年《单一欧洲法》(the Single European Act)生效，这是欧洲一体化进程中的一块重要里程碑。它修改了欧洲经济共同体条约，规定了于1993年实现欧洲“统一大市场”的目标。为此，欧洲共同体执委会在1988年的工作文件中就制定了能源领域的行动计划，[15]1992年该委员会还正式提出了一套为建立电力和天然气统一市场所需的共同规则。[16]
1992年旨在建立“欧洲联盟”的《马斯特里赫特条约》正式签订。该条约第3条t款(现为第3条u款)和第129条b款(现为第154条)对有关能源问题作出了规定。1997年签署的《阿姆斯特丹条约》，涉及欧盟和各成员国间在能源领域的电力分配问题。
1993年，欧盟执委会发起了一场广泛的能源政策大讨论，各国政府机关、学术机构、工商企业等各界人士积极参与，并从不同角度提出许多建设性意见和建议。1995年1月，欧盟发表了“欧盟能源政策绿皮书”。以此为蓝本，欧盟执委会又经近一年的研究、论证和修改，于1995年12月正式公布“欧盟能源政策白皮书”［COM(95)682号文件］，从而完成了欧盟能源发展总政策的制定任务。
2000年11月，欧盟又发表了《为了欧洲能源供应安全的战略》的绿皮书(Green Paper of 29 November 2000“Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply”［COM(2000)769］)。[17]这是欧盟关于能源政策的协议书。它也是经过各国政府机关和专家学者的共同讨论之后才对外发布的。
特别值得注意的是，2006年3月8日，欧盟执委会公布了旨在为欧盟25国制定共同能源战略的绿皮书——《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》。该绿皮书是在2006年年初俄罗斯与乌克兰天然气危机使欧盟进一步感受到了能源问题“政治化”危险的背景下出台的，它所提出的意见与建议将可能成为新的欧洲能源政策的基础。绿皮书最大的特点是欧盟要构建协商一致的对外能源政策，以期今后在能源问题上“用一个声音”说话。正如欧盟对外关系委员瓦尔德纳(Benita Ferrero-Waldner)所言:“我们将不得不利用所有的工具……将对内与对外政策结合在一起，为我们的公民与工业提供安全、能支付并可持续的能源供应。”欧盟负责外交与安全政策的高级代表索拉纳(Solana)则说得更直白:“问题并非能源与政治是否挂钩，而是如何挂钩。”[18]
三、欧盟能源法律与政策的主要内容
(一)欧盟能源法律与政策的构成
欧盟能源法律制度主要由两个法源组成:一是基本法(the Primary Law)，它包括欧盟一体化进程中所涉及的能源问题的各类条约，如《欧洲煤钢共同体条约》、《阿姆斯特丹条约》等。这些条约既是欧盟的基本法律文件，也是欧盟能源法的根本规范;二是从属法(the Secondary Law)，它包括欧盟各机构依其职权在能源领域所制定的各种条例(Regulations)、指令(Directives)、决定(Decisions)及建议(Recommendations)和意见(Opinions)等。根据《欧洲经济共同体条约》第189条和《欧洲原子能共同体条约》第161条，欧盟理事会和执委会的条例、指令和决定具有法律拘束力，而建议和意见则不具有法律约束力。然而，根据《欧洲煤钢共同体条约》第14条的规定，欧盟执委会在煤钢领域中作出的建议则具有法律拘束力。[19]
至于欧盟的能源政策，则主要体现在欧盟执委会所发布的各种能源问题的白皮书或绿皮书，如1997年《欧共体可再生能源战略和行动计划》白皮书(theWhite Paper for a Community Strategy and Action Plan on Renewable Sources of Energy)、[20]2006年《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书等。
由于欧盟法优于各成员国的国内法，它对各成员国的公民及法人具有直接效力，因此，欧盟各成员国的能源法律与政策必须在欧盟整体所确定的能源法律规章和方针政策的框架内制定和实施。
(二)欧盟能源法律与政策的目标
根据2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书，欧盟能源法律与政策主要有以下三大目标:
1.可持续性(Sustainability)。可持续性目标有三层含义:(1)开发有竞争力的可再生能源和其他低碳能源，尤其要注意开发能使用可替代运输燃料的运载工具;(2)抑制欧洲范围内的能源需求;(3)引导国际社会共同努力，以防止全球的气候变化和改善本地区的空气质量。
2.竞争性(Competitiveness)。竞争性目标是指:(1)确保能源市场的开放能给消费者和整个欧盟经济带来惠益，并能刺激在清洁能源生产和能源效率方面的投资;(2)减轻过高的国际能源价格对欧盟经济和欧盟公民生活的影响;(3)保持欧洲在能源技术领域的优势。
3.供应安全性(Security of Supply)。供应安全性主要是指通过采取以下措施来解决欧盟对进口能源的依赖日益增加的问题:(1)综合手段，包括减少需求、更多地利用本地区的能源和可再生能源使能源使用品种多样化、以及使进口能源的供应来源地和运输线路多元化;(2)建立促进能源投资的机构以满足日益增长的能源需求;(3)进一步完善欧盟的相关法律制度以应对突发的能源危机;(4)增强欧洲公司寻找进入全球资源的能力;(5)保证所有的欧盟公民和企业有能源可用。[21]
(三)欧盟能源法律与政策的具体内容
欧盟能源法律与政策主要包括以下五个方面的内容:
1.能源市场。开放、竞争的能源市场是能源安全保障的重要前提。为此，欧共体早在20世纪90年代初，采取的第一个措施就是为了创立一个“内部能源市场”(the Internal Market for Energy)。[22]根据欧共体有关电力和天然气过境的指令的规定，有关各方承担非歧视和公平的义务。此外，为了实施《欧共体条约》第154-156条有关“跨欧洲网”的规定，欧共体还通过了一些法律文件。这些文件的目的是为了促进各成员国间高压电网和高压气网的相互联系和运行，因为这是在欧共体范围内发展有效的内部市场的先决条件。1995年，欧盟部长理事会通过了NO.2236/95条例，为欧共体基金会建立跨欧洲能源网订立了基本的规则。
在欧共体内部能源市场的发展过程中，有两个欧共体的指令至关重要。一个是1996年12月颁布的“电力指令”(the Electricity Directive)，另一个是1998年6月颁布的“天然气指令”(the Gas Directive)。“电力指令”于1997年2月开始生效，它对电力部门的组织、生产、传送、分配以及财务公开和透明等方面作了具体的规定。至于“天然气指令”的规定与“电力指令”基本类似，它为天然气的输送、储存、分配和供应等制定了共同的规则，但它还要求各成员国在2000年8月以前采取国内的立法措施以实施该指令。2001年3月，欧盟执委会为了推动内部能源市场的建立，还专门提出了修改电力和天然气指令的建议。[23]
值得注意的是，2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书还把“完成欧洲内部电力和天然气市场”作为六大优先考虑的问题之一。
该绿皮书认为，一个真正竞争性的欧洲单一电力和天然气市场，不但有助于降低供应价格、保障供应安全和增强竞争力，而且还有利于保护环境。2006年底，第二个电力和天然气指令将在所有成员国内实施，欧盟执委会也将完成改善欧洲电力和天然气市场运转所需要的补充措施的评估。到2007年7月，除了极个别的例外，欧盟的每位消费者都有权从欧盟境内的任何供应商那里购买电力和天然气。该绿皮书指出，为了建立欧洲内部的电力和天然气市场，需要采取以下措施:
(1)发展欧洲电力和天然气网络。对消费者而言，为了建立真正的欧洲电力和天然气市场，需要发展一个欧洲统一的电力和天然气网络。这一网络有利于制定统一的公平竞争机制，进一步统一欧洲能源标准，增强能源市场活力。
(2)进一步加强各成员国间的相互联系。在2002年巴塞罗那欧盟理事会上，欧盟各国元首和政府首脑同意将各成员国间相互联系的最低标准提高到10%。这对于像爱尔兰、马耳他等“能源孤岛”(Energy Island)的国家来说，特别重要。只有具有一个充分互联的网络，能源市场的开放才能使公众充分受益。
(3)加大能源生产能力的投资。对能源跨国基础设施投资不足，阻碍了一个真正一体化市场的形成。未来二十年，为了更换老化的电力生产设备和满足日益增长的能源需求，欧盟需要进行大量的投资。因此，欧盟需要进一步加强在能源领域的投资力度。
(4)目前欧盟不少地区的能源仍然由历史形成的经营者支配，改变能源供应商的消费者甚少;况且能源输送系统经营者依然没有实现完全的独立自主，能源配送系统经营者也没有适当的分离。因此，欧盟需要调整与修改现有的内部能源市场条例，促进内部市场全面开放，废除各国能源保护政策。
(5)提高欧盟工业的竞争力。建立内部能源市场最重要的目标之一就是要提高欧盟工业的竞争力，促进经济增长和增加就业。因此，需要加强欧盟内部能源市场建设，不断增强能源市场的作用;简化欧盟与成员国的能源法规条款，使其相互接轨，不断提高欧盟能源市场的竞争力，创造就业机会。在这方面，新成立的“能源、环境和竞争高级别小组”(the High-Level Group on Energy，Environment and Competitiveness)将发挥重要作用。
2.能源供应。欧盟能源供应的法律与政策主要体现在石油、天然气、矿物燃料、核能以及能源运输等领域。
1990年和1991年欧共体分别制定了“电力过境指令”(the Electricity Transit Directive)和“天然气过境指令”(the Gas Transit Directive)，这两个指令都要求各成员国采取必要的措施分别为电力、天然气的过境提供便利。1994年，欧盟委员会通过了一个有关采矿法的指令，[24]该指令对碳氢化合物的勘探和开采作了具体规定，并设立了一个机构专门负责审批各成员国领土范围内的石油和天然气的生产。
目前核电占欧盟总发电量的1/3，将来仍可能保持这一水平。鉴于处置核废料的难度较大且核电存在发生事故的风险，欧盟允许愿意继续利用核电的成员国选择核电，但不鼓励核电。欧盟执委会建议为核安全提供一个法律框架，制定共同的安全标准。
此外，欧盟还特别重视能源领域的透明度问题。早在1989年，欧共体执委会“消费者能源价格透明度”(Transparency of Consumer Energy Prices)报告就指出:“价格透明度应使消费者能够衡量所承担的价格是否反映了公平的竞争条件。”[25]随后，在1990年欧共体理事会就制定了“价格透明度指令”(the PriceTransparency Directive)。[26]
2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书也把保障能源供应安全作为其重要内容之一。
(1)增进内部能源市场的供应安全。为此，要尽快建立“欧洲能源供应监视体系”(the European Energy Supply Observatory)，以监测欧盟能源市场的需求和供应模式;要通过促进能源输送系统经营者之间的信息交换与合作以提高供应网络安全，最终推动“欧洲能源网络中心”的建立，使之有权收集、分析和出版相关信息，并执行有关权威机构批准的计划;需要建立一种快速反应机制和采取共同措施以保障能源基础设施的安全。
(2)重新审视欧盟紧急石油和天然气储备的方法和预防供应中断的措施。石油市场是全球性的，大多数的石油供应中断，甚至是地方或区域性的石油供应中断都要求在全球范围内作出反应。因此，欧盟应对石油供应中断的措施也应从全球着眼，特别是应在更加规范和透明的基础上公布欧盟的石油储备情况，以提高石油市场的透明度。此外，为了应对潜在的石油和天然气供应中断问题，目前天然气和电力供应安全的指令有必要重新进行审查，以考虑鼓励在未来几年增加欧洲天然气和电力市场的投资，以及提出关于天然气储备的新立法建议。
(3)进行“战略性的欧盟能源审议”(the Strategic EUEnergy Review)。“战略性的欧盟能源审议”将分析各种不同的能源的优缺点，包括从本地的可再生能源到煤和核能以及这些不同的能源资源对整个欧盟的直接影响;审议也应允许就核能在欧盟未来的作用问题展开公开和客观的讨论。总之，它将为各国作出能源选择的决定提供一个清晰的框架。
3.能源环境。对欧盟来说，能源政策不仅是保障供应安全的问题，环境目标也必须体现在欧盟能源政策中。
(1)可再生能源。2001年，欧盟在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及《欧共体可再生能源战略和行动计划》白皮书的基础上，制定了《提倡电力来自可再生能源的指令》。[27]该指令旨在鼓励增加可再生能源在国内能源消费市场中的比重，即由1997年的6%发展到2010年的12%;来自可再生能源的电力则由13.9%发展到22%;到2050年可再生能源在欧盟能源供应结构中将达到50%。[28]除了该指令外，欧盟还实施了几期“促进可再生能源纲领”(Programmesfor the Promotion of Renewables)。
(2)排放交易。为了履行《京都议定书》，2000年欧盟制定了《欧盟气候变化纲领》(the European Climate Change Programme)。根据欧盟2001年的报告，为实现减排8%的承诺，欧盟需要削减的温室气体排放量约为3.36亿吨二氧化碳当量。[29]2001年，欧盟执委会提议制定《温室气体排放权交易机制的指令》(Directive Concerning a Systemfor Trading with Greenhouse Gas Emission Rights)。按照该指令的规定，在2005～2007年的第一阶段，该指令只针对二氧化碳的排放，到2008年在交易机制中将增加甲烷等其他温室气体。
(3)节能。早在1973年能源危机后，欧共体专门针对节能和提高能效通过了一系列的建议。[30]2001年欧盟执委会制定了《建筑物能源行动的指令》(Directive on Energy Performance of Building)，[31]规定了新的建筑用能标准，包括建筑物本身能耗、制冷、取暖和照明能耗等，定期检查空调和暖气设备，并建立了建筑物能源认证体系。后来，欧盟把所有的有关节能的措施都并入到一个综合性的《欧洲智能能源》(Intelligent Energy for Europe)多年度计划中。该计划对可再生能源、交通能效和国际推广领域中的本地、区域和国家举措给予财政支持，2003年至2006年预算为2.5亿欧元。
此外，热电联产是提高能效、节约能源和保护环境的重要技术。因此，在2002年欧盟执委会提议制定《促进热电联产的指令》(Directive on the Promotion of Cogeneration)。按照该指令，到2010年热电联产在欧盟电力生产中的份额由1994年的9%上升到18%。[32]另外，1997年欧盟执委会就提出了关于“能源产品税框架”(Framework on the Taxation of Energy Productions)[33]。2003年，欧盟修改了“能源产品税框架”，内容涵盖了汽油、柴油、天然气、电能、重油和煤油等能源产品，并明确规定了各成员国能源税的最低标准。
2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书也对能源环境政策作了具体规定。
(1)提高能效。欧盟执委会把能效(Energy Efficiency)作为能源政策的一个核心目标。2005年“欧盟能效绿皮书”(Green Paper on Energy Efficiency)指出，到2020年欧盟可以在成本可行的基础上节省能源用量20%，这相当于节约600亿欧元。为了实现这一目标，2006年欧盟执委会提出了“能效行动计划”(an Action Plan on Energy Efficiency)，寻求欧盟执委会和成员国之间在国家、区域和地方层次建立伙伴关系。同时，该行动计划还能发挥示范作用，推动世界各国和各地区采取类似行动，并进一步加强与国际能源机构和世界银行的紧密合作。
(2)推广可再生能源。推广可再生能源也是欧盟能源政策的核心目标之一。2001年，欧盟就确立了到2010年至少21%的电力应当来自可再生能源的目标; 2003年，欧盟又确立了到2010年至少5.75%的汽油和柴油发动机应依靠生物燃料的目标。2006年欧盟执委会将推出“可再生能源路线图”(the Renewable Energy Road Map)，包括:制定积极的行动纲领以确保现有的目标得以实现;规划2010年后的目标;制定新的欧共体制热和制冷的指令，以补充共同体能源节约框架;为逐渐减少欧盟对进口石油的依赖，制定详细的短、中、长期计划等。
4.能源研究与技术开发。开发新的能源技术是保障能源供应安全的关键。欧盟能源研究与技术开发政策的主要战略目标是合理、有效地利用有限的人力和财力，最佳地组织实施能源研究与技术开发计划，缩短成果中试验、推广、产业化及商品化周期。[34]
欧盟《第七个框架计划》(the 7th Framework Programme)指出，没有单一的解决能源问题的办法，但可以优先考虑以下领域:可再生能源技术、清洁煤技术、为运输业开发经济的新能源动力和提高能效、以及核裂变技术和核废料管理等。[35]
2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书认为，欧盟需要制定综合性的《战略能源技术计划》(the Strategic Energy Technology Plan)。它包括:
(1)加速开发新兴的能源技术，并积极创造条件努力向国际市场转让新能源技术，同时加大对高能耗领域——住宅、运输、农业和工业等方面的研究力度。
(2)加强欧盟统一能源研究政策对成员国的指导与协调，创建先进的能源研究与技术开发信息网络。
(3)强化能源研究与技术开发决策与协调机制，注重开发“引导市场”(Leading Markets)的能源技术革新，鼓励各成员国政府、企业及公共和私人研究机构积极投资以增强能源研究与技术开发活力。
(4)加大能源研究与技术开发力度，确保研究和开发总体规划中的能源研究计划的顺利实施。
5.共同能源政策。2006年3月8日，欧盟执委会发表的《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书，旨在为欧盟25国制定“共同能源政策”，以期今后在能源问题上“用一个声音”说话。[36]具体而言，它主要体现在以下几个方面:
(1)加大能源基础设施的投资，建设新的天然气、石油管道和液化天然气中转站。例如，建设从里海、北非和中东输往欧盟中心地带的新天然气管道;在比利时、法国、西班牙、葡萄牙和意大利建成新的液化天然气中转站;建立经乌克兰、罗马尼亚和保加利亚三国的中欧石油管道，以便为里海的石油输往欧盟提供便利等。此外，新的“欧盟—非洲战略”(EU-Africa Strategy)把加强能源领域的彼此联系作为优先事项。这也有助于欧洲实现石油和天然气供应的多元化。
(2)加强与能源生产国、过境国和消费国的合作。欧盟认为，它与其能源伙伴是一种相互依存的关系。这突出体现在欧盟与上述国家开展了一系列的双边或区域性的合作。
首先，积极与中东、北非、中亚、拉美等地区的能源生产国加强合作。欧盟已与石油输出国组织、海湾合作委员会(the Gulf Cooperation Council)建立了合作关系。目前，欧盟正在谋求与它最重要的能源供应国——俄罗斯形成一种新型的能源伙伴关系，以能源问题为核心的《欧俄关系框架协议》(the Framework of EURussia Relations)将替代于2007年到期的《欧俄伙伴合作协议》(the EU-Russia Partnership and Cooperation Agreement)，试图将欧俄关系纳入“法律轨道”，保证今后与俄在能源问题上打交道时“有法可依”。[37]
其次，与美国、中国、日本、印度等其他主要能源消费国定期进行深入对话，包括利用八国峰会这种多边论坛的形式，以了解国际能源需求、推动节能技术在全球的应用并增加对未来能源需求的可预测性。
最后，推动“泛欧能源共同体”(Pan-European Energy Community)的建立。根据《欧洲睦邻关系政策及其行动计划》(the European Neighbourhood Policy and Its Action Plans)，欧盟正在把它的能源市场进一步扩大到邻国，并使之逐步与欧盟内部的能源市场一致。例如，与东南欧国家签订《能源共同体条约》，并鼓励土耳其和乌克兰加入这一条约;开发欧盟—马格里布电力市场和欧盟—马什里克天然气市场。总之，通过条约或双边协议的方式，“泛欧能源共同体”能最终形成。[38]
(3)有效应对外部能源危机。如何更好地应对外部能源危机，是欧盟必须考虑的问题。2006年年初爆发的俄、乌天然气之争，使欧盟进一步感受到了能源问题“政治化”的危险。目前，欧盟还没有正式的应对外部能源供应危机的手段。因此，欧盟需要建立一套新的更加正式的快速应对突发性外部能源供应事件的机制，包括危机预警和提高应对外部能源危机事件的能力。
(4)把能源目标融入到其他的对外政策中，进一步深化与主要能源生产国和消费国的关系。欧盟应加强与美国、加拿大、中国、日本和印度等国的合作，共同应对在能源和环境方面的挑战，并利用联合国、国际能源机构和八国峰会等多边论坛的形式，妥善处理诸如气候变化、能源效率、可再生能源、能源新技术的研发、全球能源市场准入和投资趋势等问题。特别重要的是，欧盟需要更加拓宽“欧盟排放贸易计划”的地理范围，倡议并推动《国际能效协议》(the International Agreement on Energy Efficiency)的制定。此外，欧盟应更好地利用贸易政策工具，以促进非歧视的能源过境和更安全的能源投资环境等目标的实现。
(5)以能源促发展。对发展中国家来说，利用能源是最紧迫的问题。例如，撒哈拉沙漠以南的非洲国家是世界上利用现代能源最少的地区，同时，非洲只有7%的水电被开发。[39]因此，欧盟应主要通过开发可再生能源和发展小的能源生产项目，帮助发展中国家减少对进口石油的依赖。此外，《京都议定书》的实施也能增加在发展中国家能源项目的投资。
四、欧盟能源法律与政策对中国的启示
通过上述对欧盟能源法律与政策的分析，我们可以获得以下几点启示:
(一)能源危机意识强
俄罗斯和乌克兰两国有关天然气价格的争端导致了欧盟部分国家的天然气供应受到一定的影响。这一事件促使欧盟将能源政策确定为需要优先考虑的政治问题。其实，早在此次危机爆发之前，欧盟成员国就已经开始考虑如何加强能源供应安全问题，有关的合作也正逐步展开。可见，尽管欧盟在国际能源市场上占有较重要的地位，但它的能源危机意识依然很强，真正做到居安思危、未雨绸缪。
而据国际能源机构《2003年世界能源展望》报告预测，2010年、2020年、2030年我国的进口依存度将分别上升到61%、76.9%和82%。因此，我国更应当树立强烈的能源危机意识。
(二)节能与开发并重
通过提高能源使用效率来节省能源，是欧盟及其各成员国长期以来一直追求的目标。从20世纪70年代以来，欧盟各成员国平均国内生产总值的能耗降低了大约30%。目前，欧盟的能源效率在世界发展国家和地区中也是最高的，然而欧盟仍把节能作为它们工作的重点，[40]并制定了“欧盟能效绿皮书”、准备实施“能效行动计划”。而我国综合能源利用效率约为33%，比发达国家低10%。[41]因此，对比欧盟，中国节能降耗潜力巨大。
与此同时，欧盟还十分注重能源的开发活动。它包括两个方面:一是可再生能源的开发，二是节能技术的开发。开发包括太阳能、风能、生物质能、地热能、波浪能、潮汐能等可再生能源，不仅有助于长期缓解能源供应的压力，而且有利于改善与能源相关的环境问题，促进社会经济的可持续发展。而节能技术的开发，既能降低能源消费、提高能源效率，又能促进能源和环保技术设备的出口与推广。所有这些，对逐步改善我国以煤炭为主的能源消费结构具有重要的借鉴意义。
(三)注重内部能源市场的统一
欧盟认为，只有具有一个充分互联的真正一体化的市场网络，能源市场的开放才能使公众受益。因此，欧盟比较注意推动其内部能源市场的整合，并制定了相关的法律框架。2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》还提出，要建立一个运转良好的内部天然气和电力市场，2007年中期前在天然气和电力行业中全面引入竞争机制。这种通过合作加强各成员国间天然气和电力网络方面的相互联系，将更加有助于减少其各自面临的能源供应中断的风险。
中国近20年来，虽然能源管理机构几经变迁，但是仍缺乏有效的能源安全的政府管理体制。目前我国能源行业改革和发展的最大障碍是，行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为。因此，欧盟有关统一其内部能源市场的法律制度，无疑对中国具有重要的启示作用。另外，《中华人民共和国反垄断法》的制定和实施，有助于维护公平竞争、整顿和规范能源市场经济秩序，从而有利于更好地维护我国的能源安全。
(四)把环境目标融入到所有的能源活动中
欧盟不仅是一个能源共同体，而且还是一个环境保护的共同体。欧盟把环境保护作为其能源政策的主要目标之一。为此，欧盟在能源生产、运输、消费等所有环节中都考虑尽量降低对环境的有害影响，并以相关的法律加以规制。另外，在遵守《京都议定书》方面，欧盟常常为国际社会作出表率，积极履行国际承诺，采取削减二氧化碳的排放量、推进环境税制改革等措施。而减少排放等措施又为欧盟产业界开发能源新技术提供了重大机遇，并使欧盟站在能源产业开发的前沿。
在我国，能源生产和利用对环境的损害是环境问题的核心。它也一直受到国际社会的高度关注。因此，学习欧盟的能源法律与政策，重视能源与环境的协调，对于贯彻“以人为本”的科学发展观、推动可持续发展战略的实施以及构建和谐社会，均有积极意义。
(五)开展多层次的国际能源合作、增加对国际能源的影响力
欧盟的能源供应一直严重依赖外部世界，而且这种对外依存度还在不断增强。据欧盟执委会的预测，到2020年欧盟2/3的能源需求将有赖于进口。因此，欧盟十分重视开展国际能源合作。欧盟在能源领域的国际合作主要包含以下几个层次:一是与俄罗斯、石油输出国组织、海湾合作委员会等能源生产国或地区建立合作关系;二是与美国、中国、日本等其他主要能源消费国定期进行深入对话;三是加强与设有通往欧盟的管道线路等能源基础设施的地区或国家联系;四是以各种形式积极参与开发现有的区域外能源资源;五是向能源生产国提供援助。欧盟上述分散能源输入渠道、增强对国际能源影响力的举措，对能源对外依存度较高的中国来说，其借鉴意义是不言而喻的。
Abstract EU faces some greater challenges in the field of energy than before.The major objectives of EU's energy law and policy are sustainability，competitiveness and security of supply.Their energy legal systemis composed of all sorts of treaties and various regulations，directives，decisions，recommendations and opinions etc.Their energy policy embodies mainly Green Papers on energy issues which is enacted by the EU Council.Energy Law and Policy of EU include energy market，energy supply，energy environment，energy research and technology development，common energy policy etc.In order to safeguard energy security，China should draw lessons fromEU's practice.
【注释】
[1]本文获国家社会科学基金项目“我国能源安全的现状及法律保障研究”的资助，项目批准号为05CFX015。
[2]法学博士，武汉大学国际法研究所教授，博士生导师。
[3]《联合国大会第44/228号关于召开环境与发展大会的决议》第一部分第3条，载《迈向21世纪——联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第162页。
[4]根据“气候变化政府间专门小组”(the Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)的报告，温室气体的排放已经导致全球气温上升了0.6度;如果不采取行动的话，20世纪末气温将上升1.4～5.8度，那么世界上所有地区包括欧盟都将面临严重的经济和生态后果。
[5]See http://www.petroleum.com.cn/article/zxxx/200631510921.html，visited on March 15，2006.
[6]COM(2006)105 final.
[7]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[8]参见朱迪·登普西:《欧洲能源消耗量太大受到警告》，载美国《国际先驱论坛报》2006年3月7日，转引自《参考消息》2006年3月9日第4版。
[9]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[10]Martha M.Roggenkamp etc.(eds.)，Energy Law in Europe:National，EUand International Law and Institutions，Oxford University Press，2001，p.215.
[11]Council Directive 75/339/EEC，OJ 1975 L 153/35.
[12]Council Directive 75/404 and 405/EEC，OJ 1975 L 178/24.
[13]Council Directive 73/328/EEC，OJ 1973 L 228.
[14]Council Directive 76/492/EEC，OJ 1976 L 140/11.
[15]COM(88)238 final(2 May 1988).
[16]OJC65/04，OJC65/13(1992).
[17]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[18]See http://world.people.com.cn/GB/1030/4201742.html，visited on March 25，2006.
[19]参见曾令良:《欧洲共同体与现代国际法》，武汉大学出版社1992年版，第97页。
[20]COM(97)599 final;compare the Council Decision OJ 1998 C198/1.
[21]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[22]See Carsten Corino，Energy Law in Germany:and Its Foundations in International and European Law，Verlag C.H.Beck Munchen，2003，p.24.
[23]COM(2001)125 final，available at http://europa.eu.int/comm/，visited on March 25，2006.
[24]OJ 1994 L 164/3.
[25]COM(89)123 final，7 March 1989，at 4.1.
[26]Council Directive 90/377/EEC，OJ 1990 L 185/1.
[27]OJ 2001 L 283/33，该指令于2001年10月开始生效。
[28]See Carsten Corino，Energy Law in Germany:and its Foundations in International and European Law，Verlag C.H.Beck Munchen，2003，p.34.
[29]参见国家气候变化对策协调小组办公室、中国21世纪议程管理中心:《全球气候变化——人类面临的挑战》，商务印书馆2004年版，第134页。
[30]See Martha M.Roggenkamp etc.(eds.)，Energy Law in Europe:National，EU and International Law and Institutions，Oxford University Press，2001，p.313.
[31]COM(2001)226 final.
[32]See Martha M.Roggenkamp etc.(eds．)，Energy Law in Europe:National，EU and International Law and Institutions，Oxford University Press，2001，p.315．
[33]COM(1997)30 final.
[34]参见金启明:《欧盟能源政策综述》，载《全球科技经济望》2004年第8期，第25页。
[35]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[36]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[37]章念生:《欧盟的“共同能源政策”之梦》，http://world.people.com.cn/GB/1030/ 4201742.html，2006年3月25日访问。
[38]See Kepa Sodupe and Eduardo Benito，Pan-European Energy Cooperation:Opportunities，Limitations and Security of Supply to the EU，Journal of Common MarketStudies，Vol.39，No.1，2001，pp.165-176.
[39]See http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/127037.html，visited on March 25，2006.
[40]2002年，欧盟执委会就提议制定“能源需求管理的指令”(Directive on Energy Demand Management)，以便支持和监督提高能源效率目标的实施。See Carsten Corino，Energy Law in Germany:And Its Foundations in International and European Law，Verlag C.H.Beck Munchen，2003，p.38.
[41]参见国家发改委主任马凯在《中国发展高层论坛》上的讲话，载《人民日报》2004年3月22日第6版。
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