欧盟能源税指令及其对我国的借鉴

欧盟能源税指令及其对我国的借鉴

□　崔晓静^[1]

内容摘要欧盟能源税指令的出台是欧盟内部要求和外部压力作用的结果。该指令扩大了能源税的征收范围，设定了统一的最低税率，同时又规定了差别税率、减免税、过渡期等措施，赋予了成员国一定的自由。指令的实施具有正面的社会效应，但也存在一定的问题和发展中的障碍。指令对于我国以渐进的方式推进能源税改革具有重要借鉴意义。

能源问题是影响人类生存与发展的重大问题。能源具有一定的稀缺性、不可再生性，不能无竭止的使用，因而需要在消费环节采取一定的措施予以控制。同时，能源在使用过程中还伴生一定的环境污染性，也需要对它的使用加以引导。征收能源税是有效控制能源使用与消费的手段之一。一般所谓能源税有两层含义:一是指能源消费税，即对机动车燃料大规模征收特别消费税和对运输、民用和商业部门的终端消费征收一般国内消费税(增值税和销售税)。这种能源税一般采用从量定额征收，根据不同的能源类型确定不同的计量单位，分别规定固定税额。二是指针对能源消费过程中排放的污染物而征收的环境税，如硫税和碳税等。两者均属于环保税(生态税)，目的都是为了控制能源消费，降低环境污染，只是征收的标准和对象不一致。本文讨论的能源税特指能源消费税。

从欧盟范围来看，大多数成员国都开征了能源税，且税率较高。但各成员国所实施的能源税制有很大差异，这不仅造成各国能源利用效率和环境保护上的差距，还导致了严重的税收竞争，这与欧盟国家税收总体目标和能源安全战略背道而驰，而且严重影响了共同市场的有效运作。因此，各成员国积极在欧盟层面上进行协调，以达到保护环境、提高能源利用效率、确保能源安全、维护共同市场有效运作的目的。早在1972年，欧共体就开始对能源消费税进行协调。但由于各成员国拥有独立税收主权，纷纷从维护本国能源产业竞争力出发，讨价还价，使得欧盟能源税协调过程困难重重。几经周折，各成员国终于在2003年达成一致，同年10月27日，欧盟理事会颁布了《重构对能源产品和电力征税的欧盟框架指令》(Council Directive 2003/96/EC of October 2003 Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Product and Electricity，以下简称指令)。从我国来看，我国目前的能源税制度还不健全，应有的功能作用没有充分发挥出来，而我国的能源安全形势却日益严峻，急需对现有能源税制度进行改革，充分发挥其提高能源利用效率，促进清洁能源使用，保护环境，维护能源安全的重要作用。欧盟能源税指令在这方面能够为我们提供重要的借鉴。

一、指令出台的背景

(一)内部要求

1.实施欧盟能源安全战略的需要。欧盟是当今世界仅次于美国的能源消耗大户，其消费量占世界能源总消费量的14%～15%，并呈增长趋势，其中石油占能源消费量的44%。然而，欧洲自产能源有限，能源需求的持续增长和内部供应的逐渐减少，使欧盟对外能源依存度不断加大，70%的石油从俄罗斯、波斯湾地区和北非进口。尽管建立欧盟法律基础的三个条约中，有两个(1951年的《欧洲煤钢共同体条约》和1957年的《欧洲原子能共同体条约》)是关于能源的，但是长期以来欧盟并未形成一个统一的能源安全政策。

2000年，欧盟在组织了大量咨询和讨论的基础上，发布了《欧盟能源供应安全绿皮书》，提出了欧盟能源安全内部战略和外部战略。为了逐步实现这个整体能源安全战略，欧盟制定了大量的政策、法规，从经济、政治、法律、行政和形象资源等不同角度，指导各成员国采取能源安全措施。其中，能源税是实施欧盟能源安全战略的一项重要措施。为此，欧盟积极致力于协调各成员国的能源税制度，希望借助能源税的杠杆，影响能源价格，从而调整能源市场供求关系，推动生产高耗能产品的生产商革新技术，提高能效;同时，促使消费者树立节约能源意识和环保意识，改变能源消费倾向;最终达到欧盟内部整体能源需求相对稳定，减少对外能源依赖，维护欧盟整体能源安全。

2.维护统一大市场公平竞争的需要。欧盟大多数国家的能源产品如汽油、柴油的销售价格主要由三部分组成，即税前价格、增值税和消费税。增值税在价格中所占比例小，对价格影响不大;消费税在价格中所占比例非常大，因而对价格影响很大。指令出台前，欧盟各国能源消费税的差别很大。以柴油为例，税率最低的是希腊，每升24.5欧分;最高的是英国，每升74.2欧分，两者相差3倍多，由此引起的价格差异也就十分悬殊，希腊每升柴油的含税价格为62欧分，在欧盟各国中是最低的，卢森堡为63欧分，西班牙为68欧分，英国最高，为1.17欧元，最高和最低价格相差近一倍。另外如无铅汽油，各国消费税差别也很大，葡萄牙最低，每升为24.5欧分，英国最高，每升为77.7欧分，相差也有3倍多。

各成员国能源消费税以及由此形成的能源产品价格的巨大差异，扭曲了欧盟内部正常的市场竞争。比如，为了逃避高能源税，一些高税国的卡车司机不惜长途奔波，到低税国去加便宜油。英国的卡车司机甚至用食用油代替燃油，以少缴能源税。^[2]这对欧盟共同市场产生了如下消极影响:一是侵蚀税基。在税收竞争过程中，由于许多成员国采用较低的能源税率，使税基向低税国家转移，其他成员国为了留住税源，相应降低本国税率，被动调整税收政策，从而带来欧盟全境的税基被侵蚀，进而造成其财政功能弱化，各国公共需求得不到满足。二是导致税负扭曲。有些成员国在降低能源税税率的同时，为了保持总体税收水平，不惜提高劳动力的税负，从而造成税负的扭曲和税制的不公平，甚至给劳动力供给带来负面影响。三是改变资本流向。税收竞争筑起了一道藩篱，阻碍了能源产品在欧盟境内的合理流动。这都决定了欧盟内部急需对差别各异的各成员国能源税进行协调和统一。

(二)外部压力——《京都议定书》的承诺义务

随着温室气体的大量排放，环境污染日益严重，地球变暖愈演愈烈，国际社会对保护全球气候系统给予了充分关注。各国历经多年谈判，终于在1992年6月的联合国环发大会期间签署了《联合国气候变化框架公约》。1997年12月，在日本京都召开的第三次缔约方大会通过了作为公约实施文件的《京都议定书》。以《联合国气候变化框架公约》为母约的《京都议定书》明确规定了各国对控排温室气体所应担负的责任，具体规定了以1990年排放量为基准，欧盟必须在2008～2012年间，使其温室气体排放总量减少8%。^[3]按照欧盟基础条约第6条规定，对环境保护的要求应贯彻到其他共同体政策的制定和实施中。这就意味着欧盟各成员国对温室气体的减排负有共同的、不可推卸的责任和义务。因此，欧盟采取了各种经济措施、法律监管和财政手段，以履行《京都议定书》的承诺义务、降低温室气体的排放、改善全球气候状况，实施统一的能源税政策是其中一项重要而有效的措施。

在欧盟内部要求、外部压力下，为了鼓励成员国居民提高能源利用率，使用清洁能源及环保的交通方式，同时促进关于提高能效和开发新型环保能源的技术革新，维护欧盟能源安全，经过多方博弈，千呼万唤的欧盟能源税指令终于出台。

二、指令的主要内容

(一)扩大适用范围

欧共体理事会曾在1992年10月19日公布了一项《对矿物油征收近似消费税率指令》(Council Directive 92/82/EEC of19 October 1992 on the Approximation of the Rates of Excise Duties on MineralOils)，仅统一了对矿物油征收最低消费税，但其在历经十年之后显然无法满足能源税的发展。因此，指令将能源税的征收范围扩大至其他能源产品，如煤、天然气和电力。

(二)最低税率

指令规定，能源产品和电力只有在其被用作动力或供热燃料时才能被征税，而当被用作原材料或当这些产品在电解和冶金过程中使用时则不被征税。根据这一原则，指令分别对动力燃料、工业或商业用途燃料以及加热燃料和电力设置了最低税率，即成员国所适用的税率不应低于指令中所规定的最低税率。

1.适用于动力燃料的最低税率^[4]

注:容量的计算以15℃为准。

在2012年1月1日之前，理事会必须与欧洲议会进行协商，在欧盟委员会提交的报告和议案的基础上，确定从2013年1月1日开始适用于石油和天然气的最低税率。

指令允许成员国对作为推进剂的商用天然气、石油和非商用天然气、石油之间实行差别税率，但是欧盟最低税率应得到遵守，而且商用的天然气和石油税率不应低于2003年1月1日生效的国内税率。指令针对商用气和油还作了一些例外规定。

2.适用于工业或商业用途燃料的最低税率^[5]

注:容量的计算以15℃为准。

指令规定的工业或商业用途为:

(1)农业、园艺或渔业和林业;

(2)固定机器动力;

(3)用于建筑、民用工程和公共事业的工厂和机器;

(4)不在公共快车道行驶的交通工具。

3.适用于加热燃料和电力的最低税率^[6]

续表

注:容量的计算以15℃为准。

在2003年1月1日授权对供热的气和油适用收取监测费用的成员国，可以继续适用对这种产品每1000公升10欧元的低税率，如果理事会根据委员会提交的报告和议案，全体一致认为，适用这个低税率太低，以致造成成员国之间贸易扭曲，则将在2007年1月1日取消这一授权。^[7]

(三)差别税率

指令为各成员国提供了一个灵活的框架，只要成员国制定的税率符合最低税率，并遵守欧盟法规，在下列情况下，对同一产品可以适用不同的税率，即差别税率，这样有助于成员国根据本国的环保标准确定税率:①当差别税率与产品质量有关时;②差别税率取决于用于供热的电力和能源产品的销售数量时;③用于当地公共交通运输(包括出租车)、武装和公共行政用车、残疾人用车、救护车等用途时;④对于以上能源产品和电力，可在商用和非商用之间进行区别。

(四)减免税政策

指令还授予成员国可以实施一定的减免税优惠政策的权利。

1.下列情形，可以免税:①用于发电的电力产品和电力以及用于保证发电能力的能源，但成员国也可用环境政策对这些能源产品征税;②作为航空燃料供应的能源产品，不包括用于私人娱乐飞行的能源产品;③在欧盟水域内用于航行(包括捕鱼)燃料供应的能源产品，私人娱乐航行和船舶用电除外。

成员国有权限制国际和共同体内运输的最后两项免税的范围，因为对于在一成员国内或对这一问题签订了双边协定的两个成员国之间的空运或海运，成员国有权适用低于指令规定的最低税率的税率。

2.下列情形，成员国有权适用完全或部分减免税政策和其他政策:①航空领域在财政控制下，为了研发更为环保的产品或与开发可再生能源有关的能源产品;②生态燃料;③来自太阳能、风能、潮汐、地热或生物、废弃物产生的能源;④用于铁路、民航、内陆水运客货运输等的能源产品和电力;⑤为在内陆水道上航行(包括渔业)而非用于个人娱乐的船艇，提供燃料的能源产品和轮船所发的电力;⑥作为推进剂的天然气和液化气。

指令考虑到国际商业竞争力问题，为了不损害欧盟企业对第三国的竞争力，它对已达到环保目标的能源密集企业，或有效利用能源的企业提出了一些减轻税负的措施。同时，指令规定，成员国有权全部或部分退还那些对合理利用资源进行投资的企业所缴的税，对能源密集型企业可以100%退税，对其他行业可以达到50%以上的退税。

(五)过渡期

根据指令之前的有关决议，成员国有权在2003年12月31日前继续适用各种例外规定。有困难实施新的最低税率的成员国可以到2007年1月1日前继续适用过渡期的规定，以防止价格波动带来的负面影响。但指令明确规定，这些国家必须逐步缩小目前国内适用的税率与指令中规定的最低税率之间的差距，此项差距不得超过3%，直到过渡期结束时依照指令来调整其国内税率。对新成员国，依照2004年5月1日加入欧盟的新成员国的要求，欧盟委员会建议对这些国家进行过渡安排。^[8]

三、指令颁布后的社会效应

(一)调整能源消费结构，提高能源利用效率

征收能源税的想法最先由英国经济学家庇古(Arthur C.Pigou，1877～1959)提出。他在《福利经济学》(The Economics ofWelfare，1920)一书中指出，一个污染者需要负担与其排污量相当的税收(即庇古税)，来弥补私人成本和社会成本之间的差距。对生产者来说，当其生产对环境构成破坏的产品的边际成本加上所负担的税收之和大于边际收益时，生产者会停止生产该产品，从而减少对环境的破坏;对消费者来说，如果这种破坏环境的消费行为所付出的包括税收在内的经济代价大于消费收益时，他也会自动放弃这种消费行为。庇古的能源税旨在把外部成本内部化，以优化资源配置，提高使用效率。

指令对各种能源规定了较高的最低税率，从而使消费者在使用各种能源时，不得不进行成本核算，转而选择成本较低的环保替代品，促进了清洁能源的利用。这一点在引导汽车生产、汽车消费方面作用显著，汽车生产厂家将更积极采纳节油技术来提高市场竞争力，技术先进、耗油量少的环保型汽车将主导市场，相反的车型将被一步步淘汰出局;同时，更多人将以购买和使用节能型汽车为实现消费福利最大化之途径。

(二)实现经济和环境发展的“双重红利”

能源税“双重红利”理论的含义是，通过实施能源税，一方面将环境污染的外部成本内部化，促进能源的高效利用和环境的优化;另一方面，在增收能源税的同时，采取减免企业与个人所得税、投资税、储蓄税等税收措施，实现税收中性原则，减少对国家税收结构的扭曲，这样就能够从其他方面刺激投资和就业，推动经济增长，以弥补征收能源税所带来的部分经济损失。^[9]该理论与欧盟能源安全战略中奉行的经济发展与环境保护双赢的理念相一致，追求经济增长和环境保护在某种程度上并不必然发生冲突。^[10]

指令颁布后，必将导致资源密集型产品和对环境有害的产品的价格上涨，使其消费量下降，进而使产量下降;同时，能源税中的减免税政策将对企业产生长期的动态激励，促使其把更多的资金投入到清洁生产技术和资源节约型技术的创新中去，这会起到显著的节约资源、提高资源利用效率和改善环境质量的作用。另一方面，政府在获得稳定增加的财政收入后，又可将这些财政收入充实到职工养老金中，使雇员和雇主同时减少对养老金的投入需求，而使雇员的工资有所增加。这样既促进就业率和企业投资增长，又推动了经济发展，增加了个人福利。

(三)达到共同体与成员国之间的双赢

指令从欧盟的层次上协调了各成员国能源税政策，使成员国将本国对能源政策的控制权不同程度地让渡给欧盟，实现了能源税政策一定程度上的一体化。欧盟通过能源税收的立法获得了一系列权力，具有了干预成员国能源政策的能力。同时，指令只是给各成员国提供了能源税的框架方案，赋予了各成员国一定的自由空间以制定国内税收政策。只要各成员国遵守指令规定的最低税率，就可以根据本国环境标准，自主地对不同的能源产品制定差别税率。^[11]各成员国还有权对某些能源产品及其使用予以减免税的政策，例如生态燃料、可循环能源和铁路运输等。由于成员国能够从欧盟能源税协调政策中获得利益，成员国政府也愿意改革国内能源产业的运行结构，拆除各国和各地区之间的障碍，从而推动能源统一市场的形成，实现欧盟能源安全战略。

当然，欧盟能源税政策在执行过程中，同样也表现出一定的问题和发展中的障碍:首先，各成员国拥有独立的税收主权，虽然欧盟在能源税领域有一定程度的介入，但其介入是不充分的，表现出相当的薄弱性。在能源税协调过程中，各国可能会更多地考虑自身的利益，这就使得指令在执行过程中会遇到一定的阻碍。其次，欧盟成员国之间在能源方面存在的巨大现实差异客观上形成了对欧盟能源税政策的挑战。欧盟成员国在能源储备方面的贫富不均，对能源需求的要求各异，作为能源进口国或能源出口国的身份不同，都导致各成员国对欧盟能源税政策有着不同的要求。再次，欧盟能源政策仍然受到外部因素的巨大影响。一方面，进口能源在欧盟能源消费总量中仍旧占有很高的比例;另一方面，由于石油的替代性产品如核能等的开发成本和可靠性仍然无法和石油等传统能源相竞争，传统能源在欧盟能源消费结构中的地位短期内难以改变。这就意味着欧盟仍无法在短期内摆脱对外来能源的高度依赖，欧盟能源税指令实施的实际效果还要受到欧盟之外的很多因素的重要影响。

虽然指令在实施过程中面临一些问题和障碍，但长期来看，协调各成员国能源税政策，并最终实现欧盟统一的能源税体系，利大于弊。当然，指令不可能单独实施，它应作为欧盟一揽子能源和环保政策的一部分，并跟其他政策相配合，才能发挥出最佳效果。

四、指令对我国的借鉴

(一)我国能源安全中存在的主要问题

无独有偶，我国与欧盟同样面临着严重的能源安全问题，其主要表现在两个方面:一是能源供给不足。改革开放以来，伴随经济快速增长，我国的能源消费出现了迅猛增长。1978年至2003年间，中国的能源消费增长了194%。以石油为例，中国石油储量仅为全球储量的2.1%，而目前的石油消费占全球消费比重却已经接近8%，大量新增石油需求不得不通过进口得以满足。2004年，中国的原油和成品油的净进口为378.7亿美元，石油进口依存度已经突破了40%。根据国际能源署的预测，未来20年间，中国的石油需求还将保持年均3.2%至4.8%的增长速度; 2010年的石油进口依存度将达到60%，2030年的石油进口依存度将达到80%。^[12]由此可见，中国面临着与欧盟同样的能源供应不足的问题，石油短缺是我国能源安全主要矛盾中的主要方面。最近两年国际原油价格不断上涨，居高不下，已经给国内经济发展和人民生活带来影响。二是能耗高，能源利用效率低。我国能源利用总效率只有30%，单位国民生产总值耗能比国外高出3～10倍，如每万美元国民收入能耗是德国的10倍，是日本的3倍，属世界上最高的一类。^[13]因此，解决我国的能源安全问题，必须实行“开发与节能降耗并重，把节能降耗放在首位”的方针。三是能源结构不合理，能源消耗引起严重环境污染。在我国能源生产和消费结构中，煤炭始终占据较大比重。1997年，原煤生产占能源生产比例超过74%，到2001年达到68%^[14];在消费结构中，1997年煤炭所占比重为75.4%，而当时发达国家煤炭消费比例一般在5%～25%之间。在煤炭的消耗过程中，也伴随着释放出造成极为严重的空气和酸雨污染的SO₂。据统计，年均降水量pH值低于5．6的酸雨区域面积已占全国面积的30%左右，2002年达到32.6%，我国已成为世界三大酸雨区之一。由于我国二氧化硫排放量的90%来自燃煤，因此SO₂污染将煤炭消耗增加日趋严重。另外，能源系统是最主要的温室气体CO₂排放源，目前我国排放量仅次于美国，居世界第二。因此，我国在今后也将面临着限排和减CO₂气体的压力。

(二)能源税在维护能源安全中的作用

征收能源税是促进节能降耗的有效手段。从税收角度来看，借助能源税这一税收杠杆，将外部成本内部化，不仅能使制造能源消费产品的生产者，进行技术革新，生产高效节能轻污染的产品以降低使用成本;同时能改变消费者的消费倾向，使其选择购买低耗能环保型的消费品，这样就可以实现生态和资源价值的合理补偿，在维护能源安全和一般经济行为之间架设一座良性互动的桥梁，最终达到提高能源利用效率，促进环境保护和经济增长的目的，这与我国能源安全的内在要求相一致。从经济角度来看，征收能源税对我国未来能源需求的抑制作用非常明显。有计算表明，当能源税率为50元/吨标煤时，能源需求量将下降6.3%，约节能1.26亿吨标煤;当税率为120元/吨标煤时，能源需求量将下降16.2%，约节能4亿吨标煤。当然，征收能源税也会对GDP产生一定的负面影响，但影响有限。这是因为虽然由于能源价格的上升导致了对有关经济部门的抑制作用和能源产业产值下降，但是我们还要充分考虑到征收能源税所带来的减少进口对经济的促进作用，以及减少国内对能源产业的投资而增加对一些新兴产业投资所带来的效果。如果考虑这些因素，GDP的损失将非常有限，GDP增长率基本也没有变化。另外，我们损失的GDP都是可能造成“污染”的GDP，如果考虑绿色GDP的话，则这些损失会进一步减小。最后，再考虑到我国能源系统快速发展带来的社会成本，主要包括能源安全成本、扩大国际市场所引发的成本、环境成本等，征收能源税的效果将更为明显。^[15]

(三)推进我国能源税改革

我国目前还没有形成健全的能源税体系，现有零星的财政税收政策措施难以发挥应有的作用，一些与能源相关的税收政策在我国还处于起步阶段。为应对我国日益严峻的能源安全形势，我们可以吸收借鉴欧盟的做法，改革现有的能源税制度，健全完善统一的能源税体制。

第一，应扩大我国能源税的征收范围。我国现行能源税中，仅对汽油与柴油征收消费税，范围过于狭窄，不利于能源结构的优化，也不适应维护我国能源安全的需要。欧盟最初也只是对矿物油征收能源消费税进行了规范，而欧盟能源税指令则将能源税的征收范围扩大至煤、天然气和电力等其他能源产品。因此，可以借鉴欧盟的做法，将我国能源税的征收范围由目前的汽油与柴油扩大至煤炭、天然气以及电力等主要能源产品，从而构建结构合理、涵盖全面的能源税体系。

第二，提高现有能源税的税率。在积极争取扩大我国能源税征收范围的同时，当务之急是要提高现行汽油、柴油的能源消费税率。目前我国汽油和柴油的消费税率分别为0.2元/L和0.1元/L，税率非常低，起不到对节能降耗，调节能源消费的应有作用。欧盟能源税指令所规定的几种最低税率都高于指令颁布前大多数成员国的国内能源税税率，比我国现行能源税税率也高出许多。当然，在借鉴欧盟能源税指令实行能源高税率的同时，也要考虑到由此所带来的能源产品价格提高对我国经济和人民生活的影响，但是提高现有能源税率是大势所趋。

第三，借鉴欧盟通过实施减免税政策，鼓励可再生能源的做法，建议我国对风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源实行税收优惠，促进可再生能源发展，调整优化能源结构。同时，对发电用能源和航空、航行用燃料实行免税，以防止成本上升后，消费者难以承受。

第四，为了保护我国工业产品和服务活动在国际市场的竞争力，可参照欧盟对已达到环保目标的能源密集企业，或有效利用能源的企业作出的减免税措施，建立健全合理的税收减免与返还机制，尤其对能源密集型行业，如煤炭、天然气、电力、重工业、原油等。

第五，建议尽快开征燃油税。早在1994年，我国有关部门就提出了开征燃油税的动议。1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟从1998年1月1日起实施。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过。^[16]但至今，燃油税也未正式开征，其主要原因有:一是我国相关产业和企业目前还不能承受高油价所带来的生存压力。特别是农业和部分下游产业，它们都是油价上涨中的弱势领域。如果油价出现较为普遍的上涨，将会有一大批下游企业难以维持下去，有一大批农民的增收被涨价完全吃掉。二是部门之间的利益之争。原来归属于交通部门的养路费转而由税务部门以“燃油税”的名义征收，虽然为财税部门扩展了广阔的税源，但是让交通部门丢失了一大笔可观的收入;同时，27万路桥收费人员的安置也是一个很大的问题。三是出租车等用油大户要不要给予补贴及如何补贴问题。据测算，如果燃油税占到油价的30%，城市出租车每年多支出将近5000～10000元。这个支出是由消费者承担、还是由政府补贴，是个难题。如果消费者承担，各地出租车就要大幅涨价，这是否会引发乘坐出租车的人大幅减少，导致出租车司机最后仍然亏损严重的现象?如果由政府来补贴，谁出这笔钱、补贴具体水平如何、如何发放到出租车司机手里，都是操作中的难题。

笔者认为，开征燃油税的确会给一些产业带来负面影响，但是开征燃油税，改革我国现有能源税制度，是促进节能降耗，确保我国能源安全的必然要求。对于我国燃油税开征过程中存在的一些具体问题，可以借鉴欧盟能源税指令的经验，采取相应的对策:一是针对燃油消费品的用途制定区别税率，尽量避免采用补贴的方式。欧盟能源税指令将能源产品分为动力燃料、工业或商业用途燃料以及加热燃料等类别来分类征税，强化了税收调节功能的灵活度，既可以平衡不同行业、不同人群的利益需求，又可有针对性地抑制消费。我们也可以对不同用途的燃油采用不同的税率，比如可以区分为商业用和非商业用，农业用油和工业用油等。补贴方式只会使得用油越多补贴越多，浪费就越大，并抑制了市场机制作用的发挥。但可以例外处理的是，鉴于粮食在国计民生中的重要地位以及用油成本转嫁给粮食生产可能造成的伤害，可从农业用油燃油税收入中提取一定比例给予农民适当补贴。这个比例应是经测算的过去几年农业用油占整个油品供应的比例。^[17]二是建议我国在开征燃油税时，也对农业和部分下游产业开征较低的税率，以保证这些弱势产业的利益。欧盟境内也有类似我国征收养路费的国家，欧盟能源税指令第4条就规定这些国家可降低税率，只要它所承受的总税负符合最低税率要求。三是根据“双重红利”原则，可将燃油税的一部分返还交通部门，用于交通设施的建设和维护。当然，这是一项十分复杂和艰难的工作。譬如，税收的返还和相关税种的减免如何才能具有可操作性，如何兼顾中央和地方财政以及各部门的利益，这些都是极具挑战性的工作。因此，我们需要以渐进的方式来推进能源税改革，促进经济的可持续发展。

Abstract The adoption of the energy tax directive is the result of the internal requirement and external pressure，which enlarges the scope of energy tax，sets the common minimum tax rates for energy products，differentiate the rate of taxation，and authorize the member states to apply reductions and exemptions.The directive is designed to reduce distortions of competition that currently exist between Member States as a result of divergent rates of tax;increase using energy more efficiently and allowMember States to offer companies tax incentives in return for specific undertakings to reduce CO₂emissions，which provides a good reference for reforming the energy tax gradually in China.

【注释】

[1]武汉大学国际法研究所讲师，博士研究生。

[2]参见《欧盟:众口难调能源税》，资料来源于http://www.ctaxplan.com/csbd/content.asp?index=4266＆keyword=2，2006年3月21日访问。

[3]［法］亚历山大·基斯:《国际环境法》，张若思译，法律出版社2000年版，第225页。

[4]OJ L283，31.10.2003，p.53.

[5]OJ L283，31.10.2003，p.56.

[6]OJ L283，31.10.2003，p.64.

[7]OJ L283，31.10.2003，p.63.

[8]OJ L283，31.10.2003，p.62.

[9]参见刘东民:《能源税改革与中国的能源安全》，资料来源于http://www.ccchina.gov.cn/cn/newsinfo.sfp?newsid=3967，2006年3月25日访问。

[10]COM(95)682，p.2.

[11]Danato Raponi，Common Systemfor the Taxation of Energy Products，Vol.2，ECTax Review，1997，p.121.

[12]参见覃东海:《能源税能否扑灭需求旺火?》，载《中国经营报》2005年6月6日第4版。

[13]参见徐绍峰:《中国能源状况与经济社会可持续发展分析》，载《经济论坛》2005年第7期。

[14]2002年中国统计年鉴。

[15]参见姜克隽:《中国能源税收机制的设计与评估报告》，资料来源于http://www.efchina.org/documents/DMPbriefing_book_CN.pdf.，2006年7月21日访问。

[16]参见王坤:《难产“长达11年”燃油税出台火烧了谁的利益?》，资料来源于http://www.ce.cn/cysc/ny/shiyou/200511/09/t20051109_5157419.shtml.，2006年3月35日访问。

[17]参见《规划节约型汽车社会改征“燃油税”现在正当时》，资料来源于http://auto.sina.com.cn/news/2005-08-08/0745132446.shtml.，2006年9月11日访问。