“国家在战争或武装冲突中使用核武器的合法性问题咨询意见案”述评
□ 宋 杰[1]
内容摘要针对世界卫生组织要求就“国家在战争或武装冲突中使用核武器的合法性问题”发表咨询意见的请求，国际法院以“不属于其职权范围”为由，在其司法实践中第一次决定拒绝发表咨询意见。在分析国际法院推理的基础上，本文指出，国际法院的决定尽管有其不足，但它将决定建立在“联合国体系”和“专业性原则”这两个规范性概念的基础上，目的在于维护国际法体系的统一性;基于同样原因，国际法院没有将隐含权力理论适用于本案。
一、基本案情
1993年8月27日，世界卫生组织(下称WHO)总干事(Director-General)根据1993年5月14日世界卫生组织大会通过的第WHA46.40号决议，向国际法院递交了请求发表咨询意见的请求。该决议请求国际法院就下述问题发表咨询意见:
“考虑到核武器的使用所造成的对人类健康和环境的影响，一个国家在战争或武装冲突中使用核武器是否违反了其根据国际法包括WHO章程(WHO Constitution)在内所承担的义务?”
1993年9月3日，国际法院接受了WHO的请求。1996年7月8日，国际法院作出了拒绝发表咨询意见的决定。
同一时期内，联合国大会于1994年12月15日通过第49/75号决议，请求国际法院就“威胁使用或使用核武器的合法性”问题发表咨询意见。在拒绝世界卫生组织请求的同一天(1996年7月8日)，针对联合国大会的请求，国际法院发表了相应的咨询意见。这样，在历史上，国际法院第一次面临同时处理两个相类似的请求的局面。不同的是，对于世界卫生组织的请求，国际法院予以了拒绝。
本文在评论部分，将在必要的范围和限度内，涉及联合国大会的请求。
二、国际法院的基本推理过程
对于WHO的请求，国际法院认为，首先必须解决自己是否具有管辖权这个问题。
在本案书面和口头评议阶段，有些国家主张，国际法院应根据《国际法院规约》(下称规约)第65条第1项的规定，[2]行使裁量权(discretionary power)拒绝发表意见。这些国家提出的理由主要有:[3]所提问题是一个政治问题(如澳大利亚，法国，英国的观点);核武器是一种政治武器，目的是为了威慑和安全(如法国，德国，俄罗斯的观点);所提问题太抽象，因而不可能给予确定的回答(如美国，法国的观点);所提问题没有目的与宗旨，因为国际法院即使发表咨询意见不能产生实际效果。例如，意见既不能被执行，也不能对拥有核武器国家的政策产生影响(如澳大利亚，英国的观点);国际法院如果发表了咨询意见却不能被国家遵循，这将削弱国际法院的权威(如澳大利亚的观点);国际法院针对此而发表的咨询意见会干扰裁军谈判并影响谈判进程(如澳大利亚，法国，英国，美国的观点);国际法院如果发表的是肯定性的意见，就会影响到对于维护世界稳定与和平具有重要作用的核威慑政策(如法国，俄罗斯，英国，美国的观点);国际法院发表的观点无助于一个WHO成员国履行其章程义务(如英国的观点)等。对此，国际法院指出，要根据规约第65条拒绝发表咨询意见，首先必须建立在自己对请求具有管辖权的基础上;如果自己对请求本身没有管辖权，就不能行使规约第65条第1项所规定的裁量权。[4]
国际法院指出，根据联合国宪章第96条第2项的规定，[5]联合国的一个专门机关要请求发表咨询意见，必须符合三个条件:(1)该机关必须根据宪章的规定得到适当授权;(2)所提问题必须是一个法律问题;(3)该问题必须处于自身活动范围内。[6]这三个条件是国际法院行使管辖权的基础。然后，国际法院即围绕这三个条件展开分析和推理。
就第一个条件而言，WHO的请求没有任何问题。WHO章程第76条规定，“根据联合国大会的授权或者本组织与联合国签订的有关协议，本组织有权就本组织职权范围内(within the competence of the organization)的任何法律问题请求国际法院发表咨询意见”。1948年7月10日，联合国与WHO签订了授权协定，授予了WHO就其职权范围内(within the scope of its competence)除涉及WHO与联合国或其他专门机关间双边关系外的任何法律问题向国际法院请求发表咨询意见的权利。这样，以组织章程和授权协定为基础，WHO具有了请求发表咨询意见的权利。
就第二个条件而言，针对某些国家所提出的“WHO所提问题具有高度的政治性，国际法院因而应拒绝发表咨询意见”的观点，国际法院坚持了自己已有的实践。早在1980年，在“WHO与埃及1951年协定的解释问题咨询意见案”中，国际法院就曾指出，“事实上，当对一个问题的政治考虑显得非常重要，特别是当问题涉及对组织章程进行解释时，该国际组织就更有必要请求国际法院发表咨询意见”。[7]“一个问题，如果是用法律用语提出，是属于国际法范围内的问题……所提问题就性质而言可以根据法律进行答复……那么，该问题就是一个法律问题。”[8]WHO所提问题，要求国际法院根据法律来确定国家的义务，并据此评估国家的有关行为是否与其所承担的义务一致，然后根据法律给予该问题一个答复。[9]所以，该问题是一个法律问题。
接下来，国际法院就第三个条件着重进行了分析。
为了确定一个国际组织的职权范围，国际法院认为有必要分析该组织的章程。国际组织章程是一多边公约，因而在分析时应适用条约解释的有关规则。另一方面，正如国际法院曾经指出的，[10]此类条约具有特殊性，其目的在于创立一个具有独立性的法律主体，缔约国赋予了该主体实现共同目标的任务。这类条约，一方面是公约，另一方面也是组织章程。当对这类条约进行解释时，该组织的本质，缔约国设立组织的目的，为履行职能所必要的效果，以及组织本身的实践等，都是应考虑的因素。[11]
国际法院指出，WHO的职能，根据章程第2条，共22项之多，但没有一项与危害人类健康活动的合法性有关;WHO也没有任何一项职能依赖于其采取行动所处情势的合法性。况且，章程第2条引言规定，WHO履行其职能“以达到其目的”，而目的，根据章程第1条的规定，是“使全体人类的健康水平尽可能得到提高”。国际法院认为，根据通常含义，按照上下文并参照WHO章程的目的与宗旨，以及嗣后惯例，章程第2条应被解释为:授权WHO处理因使用核武器或其他危险活动而对人类健康造成的影响;在遇有使用核武器或危险活动发生时，授权WHO采取预防措施以保护人类健康。
国际法院强调，WHO所请求的问题并不是针对使用核武器对健康造成的影响，而是从对人类健康和环境影响这个角度，针对使用核武器的合法性问题。国际法院认为，无论此种影响如何，WHO处理问题的能力并不取决于导致此影响的行为的合法性。因此，就不能认为第2条授予了WHO具有致力于使用核武器的合法性的职权，因而相应地有将此问题提交给国际法院的权能。[12]
国际法院指出，导致人类健康恶化的原因是多方面的;这些原因的合法或非法，与WHO必须采取相应措施来消除影响是根本不相干的。特别地，使用核武器的合法或非法这一问题，决不会根本地影响到WHO采取特定措施来防止或消除因核武器的使用而对健康等产生的不利影响。不论核武器的使用是合法还是非法，它对人类健康产生的影响都是一样的。尽管因核武器的使用而可能会严重地影响到WHO实际职权的行使，但并不能由此得出结论，认为这符合《联合国宪章》第96条第2项所称的“组织的活动范围”。WHO所提问题中所说的使用核武器对人类健康和环境的影响会经常发生，但却并不能使该问题处于其职权范围之内。[13]
国际法院进一步指出，国际组织作为国际法主体，必须受制于“专业性原则”(principle of speciality)。也就是说，国际组织权力的行使，必须受到以促进共同利益为目的的职能的限制。国际组织所具有的权力一般都在组织文件中得到明文规定。然而，参与国际事务的必要性要求，为了实现组织的目的，国际组织就有必要拥有一些辅助性权力，而这些权力并没有被规定于组织文件中。这种由国际组织行使的权力被称作“隐含权力”(implied power)，已经为国际社会的成员普遍接受。然而，国际法院认为，即使从核武器所造成的对人类健康与环境的影响的角度来看，如果承认WHO有权提出核武器的合法性问题，实际上就等同于对“专业性原则”的忽视，因为根据成员国所赋予WHO的宗旨，这样一种权能并不能被认为隐含于其章程中。[14]
另外，WHO是一类特殊的国际组织。该组织的章程序言及第69条规定，“本组织应根据《联合国宪章》第57条的规定，作为一个专门机关与联合国建立关系”。根据《联合国宪章》第57条，[15]第58条[16]以及第63条[17]的规定，显然建立了以联合国为基础的一个“体系”。在该体系内，联合国与各具有独立性和互补性的国际组织建立了关系，其中，联合国享有全部权力(powers of general scope)，而其他国际组织只享有部分权力(sectorial powers)。属于“联合国体系”的一个国际组织在行使其职权时，必须以与联合国协调的方式来行使。在1948年联合国与WHO缔结的协定中，第1条特别强调，“联合国认识到世界卫生组织作为一个专门机关，其有责任根据组织章程，为实现章程中所载的目的而采取适当的行动措施”。因此，在对WHO的章程进行解释时，不仅要考虑到“专业性原则”，同时也要考虑到为《联合国宪章》所构建的整个逻辑体系。根据《联合国宪章》第57条的规定，尽管WHO“依其组织约章之规定”而享有“广大的国际责任”(wide international responsibilities)，[18]这些责任仍然有必要受到公共“健康”领域的限制，并且，其在行使有关公共“健康”方面的职权时，不能超越适当限度而行使联合国体系内其他机关的职权。毫无疑问，使用武力，军备管制和裁军这些问题是在联合国的职权范围内而不在专门机关的职权范围内。很难想象，一个专门机关仅仅需要表明:使用某类武器会影响到其追求的目的，因而自己有权就使用该武器的合法性问题表示关注。这样一种观念对于该机关有什么意义呢?[19]
同时，从嗣后实践这个角度，就WHO大会所通过的有关报告或决议来看，也从来没有涉及使用核武器的合法性问题。至于请求发表咨询意见的决议中所提到的“包括WHO章程在内”这样的字眼是否就允许其提出这样一个问题，国际法院的意见同样是否定的。WHO没有权利就其职权范围外的一个问题来请求国际法院对其章程进行解释。[20]
针对有人提出的“WHO大会的第WHA46.40号决议是以多数赞成的方式通过的，因而该决议应被认为是有效的”这样的观点，国际法院进行了驳斥。国际法院认为，一项决议，经过适当的程序得到通过，因而在程序上站得住脚，和该决议是否是在有权的情况下得到通过是两个不同的问题。多数国家根据程序要求通过一个决议，然而，如果该决议的通过具有根本缺陷，如系在越权的情况下通过的，那么，就不能据此得出该决议合法的结论。虽然国际法院此前曾说过，“每个机关，最起码的，必须决定自己的管辖权”，[21]从这个角度看，WHO大会当然能决定自己的行为能力，相应地，WHO也有权就自己所考虑的问题请求国际法院发表咨询意见，但另一方面，国际法院也有义务使所请求的问题符合自己行使管辖权的条件。因此，既然《联合国宪章》第96条第2项规定了“组织的活动范围”，1948年协定第10条第2项规定了“其(WHO)职权”，国际法院就有义务解释WHO的章程。经过对WHO章程第75条的解释，国际法院所得出的结论是不同于WHO大会在通过上述决议时所得出的结论的。[22]
据此，国际法院认为，WHO所提问题不在其职权范围之内。
三、法律问题评论
本案实际上构成了一个里程碑式的案件，在国际法院的历史上应该具有特别重要的意义。本案同样会对国际法院今后的司法实践产生深远的影响。国际法院通过本案，实际上隐含地表明了自己对国际法体系统一性问题的立场和认识。
从国际法院在本案中的推理过程我们可以看出，国际法院明显地背离了自己以前的相关实践。在对《联合国宪章》的解释过程中，国际法院一直主张并事实上也一直在使用目的解释规则，注重隐含权力理论对于《联合国宪章》解释的重要意义。[23]在本案中，虽然国际法院也强调国际组织章程具有特殊性，认为其既具有条约的特征，又具有构建国际组织的功能，因而在解释方法上不免具有特殊要求，如要顾及到条约的目的与宗旨，嗣后实践，组织的本质，组织履行职能所要求的效果等，并引用了自己在以前类似案例中的立场，却并没有遵循这一立场。甚至可以说，国际法院基本上采取了完全相反的实践。具言之，国际法院在具体的推理过程中，在对WHO章程进行解释的过程中，并没有坚持自己以前所采用的目的分析路径，而是以严格的文本分析路径为基础，[24]对WHO章程进行了限制解释而不是扩张解释。[25]国际法院不仅严格按照字面含义对WHO章程进行解释，对于自己以前一直热衷于探讨的“隐含权力”，国际法院在这里也忍痛割爱，没有多费笔墨。这与其解释同样是国际组织章程的《联合国宪章》的做法，正好形成了鲜明对比。要理解和解释国际法院此种做法的深层次原因，我们有必要在如下几个方面进行深入理解:
1.如何理解规约第65条，特别是该条第1项所赋予国际法院的自由裁量权?
规约第65条第1项规定，“法院对于任何法律问题如经任何团体由联合国宪章授权而请求或依照联合国宪章而请求时，得(may)发表咨询意见”。这是关于法院咨询职能最基本的规定。对于此条，特别是其中的“得发表咨询意见”的规定，应该如何理解呢?一般都认为，这一规定被理解为在是否应请求发表咨询意见方面，法院享有自由裁量权。[26]对于发表咨询意见的请求，法院是否回应，这由法院在根据各种因素考虑后进行决定。法院有权自己决定是发表还是拒绝发表咨询意见。在一般的情况下，法院是不拒绝发表咨询意见的。早在1951年关于《灭种罪公约》保留的咨询意见中，法院就指出，“对于发表咨询意见的请求，原则上，法院不得拒绝”。[27]法院拒绝发表咨询意见必须有“重大理由”(compelling reason)。关于此点，无论是法院还是部分法官，都曾经明确地阐明过。在1971年关于“南非继续留驻纳米比亚的法律后果”咨询意见中，法院就强调，拒绝发表咨询意见，法院必须像以往的实践那样，必须建立在有重大理由的基础上。[28]国际法院前院长，法官史久镛先生也确证了这一判断，“国际法院同其前身常设国际法院一样，一直认为，法院如果要行使裁量权决定不发表咨询意见，必须有重大理由。作为联合国主要司法机关，法院认为其尤其有责任与其他机关合作以促进联合国的工作”。[29]法院在决定是否发表咨询意见的时候，还必须考虑到如下两点:忠实于自己司法特性的要求;[30]和履行自己作为“联合国主要司法机关”的职责。[31]因此，法院在行使裁量权决定是否发表咨询意见的时候，就必须考虑到三点:重大理由;司法特性;联合国主要司法机关。实际上，即使是在诉讼案件中，在确证了自己拥有关于案子的管辖权后，法院依然有权拒绝就案子的实体问题进行审理。无论是常设国际法院还是国际法院，对于自己这一拒绝的权利都是不怀疑的。[32]
就本案而言，“专业性原则”和“联合国体系”正是上述限制的具体体现。“专业性原则”意味着体系内的分工，意味着某些权利行使的专属性。“联合国体系”意味着所追求的价值目标的共同性，以及体系内各机构的协调和统一性。就前者而言，实际上意味着WHO职权范围的有限性;就后者而言，则要求WHO自觉地将自己置于与联合国配合的地位，不能将其权利扩张至联合国的职权范围内。整份咨询意见正是建立在上述两个关键概念的基础上。咨询意见看到了联合国体系内部冲突的可能;如果不借助于这两个概念，这种可能将变为现实。通过这两个概念，联合国体系内各机构间的分工与合作才有可能顺利进行。通过上述三个限制的综合发挥效用，法院行使了自己的裁量权，第一次拒绝发表咨询意见。也正是在此种程度和意义上，国际法院履行了自己作为“联合国主要司法机关”的职责，保证了自己有效参与联合国体系内的工作，并进而维护了联合国体系内的平衡和协调，而不是相反。
2.隐含权力理论的适用限制
在隐含权力理论的适用方面，我们注意到，国际法院在解释国际组织章程的实践中，第一次将其放在一边。国际法院的这一做法，不仅背离了常设国际法院的实践，也背离了自己早期的有关司法实践。国际法院这样做，主要考虑到了两点:隐含权力的限制和国际法体系的统一性问题。这两个方面，并不是完全分开而没有任何关系的。要认识这一点，我们首先有必要回顾历史。
首先将隐含权力理论应用于司法实践的，是常设国际法院。在关于“国际劳工组织对农业生产方法的职权问题”咨询意见案中，常设国际法院认为，国际劳工组织有讨论有关改善农业劳动者待遇问题的职权。其没有职权讨论农业生产手段本身的组织和发展问题。[33]但是，常设国际法院同时也强调，这并不意味着完全排除了国际劳工组织具有基于维护和提高工人劳动权益而附带地考虑生产方式效果问题的职权。常设国际法院认为，某一特定的生产方法可能会大大地影响生产，此时，国际劳工组织对此问题进行考虑，可能会是适当的。但是，当国际劳工组织因此而考虑生产手段本身的组织和发展问题时，应仅限于附带性地考虑。[34]在关于“国际劳工组织资方个人工作的职权问题”咨询意见中，常设国际法院进一步发展了这一理论。针对该组织中资方集团认为国际劳工组织没有处理专属于资方职权范围内事项的权力这一论点，常设国际法院强调，根据章程的序言及《凡尔塞和约》第427条，缔约国赋予了该组织在为保护劳动的人道主义条件及为保护工人所采取的措施方面以非常广泛的权限，“如果该组织无权为有效地保护劳方而建议一项必不可少的在一定程度上包括资方工作的措施的话，该组织的这项工作就会受到阻碍”。[35]国际劳工组织的职权虽然被限定在专注于劳工工作方面，章程却并没有排除其具有为保护劳工而提出有关规制措施的权力——该措施可以附带性地调整资方工作。[36]常设国际法院认为，附带规范的问题是属于国际劳工组织行使自由裁量权的问题。常设国际法院无意于指出行使这一权力的限制。[37]
国际法院在常设国际法院的基础上，进一步发展了该理论。一般都认为，国际法院发表的关于“为联合国服务而受损害的赔偿问题”咨询意见是隐含权力理论获得进一步发展的关键。在该意见中，为了回答联合国是否具有求偿权这一问题，国际法院指出，首先要解决联合国的国际人格问题。由于《联合国宪章》中没有明确的条文规定联合国的这一行为能力，法院就必须根据《联合国宪章》中规定联合国职能和组织的有关条款的隐含含义进行推定。国际法院指出，“代表国际社会绝大多数成员的50个国家，有权根据国际法来创设一个具有客观国际人格的实体”。国际法院同时强调，对于像联合国这样的国际组织实体，其权利与义务依赖于国家设立该组织的目的，其宪法性文件所明确或隐含规定的职能，以及其在实践中所发展出来的职能。求偿权在《联合国宪章》中虽没有明文规定，但由于对于联合国履行义务至关重要，可以认为必要地隐含(necessary implication)于宪章中。[38]与常设国际法院使用“附带权力”这一词语不同的是，国际法院明确地使用了“隐含权力”这一概念。通过适用这一理论，既解决了联合国的国际人格问题，也解决了联合国的求偿权问题。这是国际性司法机构第一次明确地肯定和承认国际组织的国际人格，并肯定了国际组织具有与外交保护权相类似的保护该组织职员的职能保护权。[39]在关于“西南非的国际地位”咨询意见案中，借助于隐含权力理论，法院解决了联合国具有在国联解散后对西南非作为国联委任地进行继续监管的权力这一问题。[40]在关于“联合国行政法庭判决补偿的效果问题”咨询意见中，国际法院同样以隐含权力理论为依据，肯定了大会设立行政法庭的权力。[41]
隐含权力理论来源于“没有禁止即为允许”的解释格言。通过上述案例我们可以看出，这一理论主要被用于国际组织章程的解释方面，是适用目的解释规则的必然结果。之所以将此理论应用于国际组织章程的解释，主要在于此类条约语言的概括性，模糊性。国际组织章程的起草者都希望其能适应未来不可知的，不可预测的情况。组织章程所规定的，仅仅是关于组织功能的最基本性的规定。这样，就不可避免地会出现规定空白的情况。对此，就要求解释者在解释的时候来填补空白。发掘隐含权力即是以此为出发点的。如果不通过此种方法来填补空白，实际上就等于认为国际组织章程的缔结者没有就这一问题达成共识，而这，在不完善，不自足的国际法律体系内，后果可能是灾难性的。[42]同时，借助于隐含权力，也有利于扩展国际组织的权力范围，从而能使其适应不断发展变化了的现实的需要。[43]
但是，隐含权力理论的适用是否就是没有任何限制呢?答案是否定的。至少应遵循如下两方面的限制:(1)国际组织章程的规定是不清楚的，或缺少相应的规定。如果章程本身的规定非常清楚，隐含权力理论就不得适用;(2)更重要的是，即使章程本身没有规定，适用这一理论也必须建立在“必要性”的基础上。正如常设国际法院所指出的，国际组织在行使章程所规定权限范围内的自由裁量权的时候，是应该有一定限制的，虽然其没有明确指明此种限制。[44]与常设国际法院不同的是，国际法院明确地指明了一定的限制，即“必要性”。国际法院在使用“隐含权力”这一概念的时候，一再强调“必要的隐含”(necessary implication)。[45]所以，隐含权力只能适用于国际组织章程本身没有规定，而相应权力对于实现该组织章程目的与宗旨来说具有不可或缺的重要性这种情况。如果不对隐含权力理论的适用加以限制，很多国际组织的权力都会大大膨胀，甚至可能会发展为一不受控制的超级组织。“必要性”是适用隐含权力的前提。隐含权力是一种辅助权力，也是一种必要的辅助权力，但绝不是一种没有限制的权力，也不是一种没有依托和依据的权力。
但是，尽管有“必要性”的限制，在此理论适用的过程中，还是存在着很多不确定之处。主要原因在于:“必要性”的判断标准是什么?如果不对“必要性”进行控制，这一理论还是有被滥用的危险。所以，早在“为联合国服务而受损害的赔偿问题”咨询意见中，就有法官意识到了此问题的重要性，并提出了对“必要性”进行控制的标准。在该案中，赫克沃斯(Hackworth)法官强调，没有明文规定的权力不应随意地认为是必然隐含的。隐含权力来源于明文授予的权力，其行使也应是为了行使明文授予的权力所必需。他认为，只有在“必要性”达到一种“不证自明”(self-evident)的程度时，才可以适用此种理论。[46]“不证自明”的标准，显然可以很好地对此理论的滥用进行控制。
但遗憾的是，在很长的时间内，国际法院一直没有机会就此理论适用的限制进行阐述或适用，直到本案产生。
在本案中，国际法院虽然强调了WHO的目的，顾及到了WHO章程的宗旨，却认为其在行使自身职能的时候，必须受限制于两个概念:联合国体系和专业性原则。国际法院认为，虽然国际组织拥有“隐含权力”，但是，国际组织作为国际法主体，并不能像国家一样拥有全面的权力，相反，必须受限制于专业性原则。如果承认WHO有提出核武器的合法性问题的权力，实际上就等同于对“专业性原则”的忽视，因为根据成员国所赋予WHO的宗旨，这样一种职权不能被认为隐含于其章程中。[47]
而就“联合国体系”而言，则意味着:在该体系内，联合国各专门机关与联合国的关系是独立性和互补性的。其中，联合国享有全部权力，其他国际组织则享有部分权力;该体系内的其他国际组织在行使职权时，必须以与联合国协调的方式行使。WHO在行使有关“公共健康”方面的职权时，不能超越适当限度而行使联合国体系内其他机关的职权。[48]
可以看出，国际法院虽然是借助于“专业性原则”和“联合国体系”这两个概念来拒绝答复WHO所提的问题，背后逻辑却是建立在“隐含权力”理论适用的“必要性”基础之上。与赫克沃斯的主张不同的是，国际法院是借助于这两个概念来证明“隐含权力”理论在本案中适用的“必要性”尚不具备。但内在地，这两个概念反映的，可能正是“不证自明”程度的欠缺。
通过本案我们还可以看出，在同样解释国际组织章程的问题上，与常设国际法院司法实践不同的是——其将“隐含权力”理论应用于国际劳工组织这样一个专业性组织——国际法院在适用这一理论的时候，似乎表现出了选择性:至少到目前为止，其仅将该理论主要应用于《联合国宪章》的解释，而没有将之随意地应用于对其他国际组织章程的解释。这种谨慎，可能正是建立在意识到该理论滥用所可能导致的不利后果方面。国际法院意识到，必须控制国际组织的职权发展限度;必须保证国际法体系的统一性;应防止因某一国际组织职权范围的过度膨胀而威胁到联合国体系存在的基础。这种谨慎的做法，在很大程度上有利于保持国际法体系的统一性和有效性。但是，国际法院今后是否会坚持同样的司法实践，这在目前还不是很确定的。这有赖于对其今后司法实践的持续观察。
3.国际法院的司法审查权及其限制
国际法院在意见第29段中还谈到了“国际组织(机关)是自己管辖权的最终决定者”这一问题。在这里，法院区别了两个问题:一个问题，其按照程序被通过仅意味着其在程序上的成立，但其是否是在权限之内被通过，则与程序的合法是不同的问题。程序的合法并不能保证被通过的决议就一定合法，特别是当该问题被提交到另一国际组织进行判断时，情况就更是如此。WHO按照自己程序所通过的一个决议于WHO而言，是一个合法的决议，该决议所涉及的问题于WHO而言，当然是在其职权范围之内;但WHO的这一自我认识于国际法院而言，则无约束力。国际法院必须根据自己的管辖权来认识及决定该问题的合法性。
国际法院一直主张“国际组织(机关)是自己管辖权的最终决定者”。法院的这一见解，源于旧金山制宪会议曾通过的一项决议，“在联合国各机关日后运转的过程中，各机关将不可避免地就宪章规定该特定机关职责的部分进行解释。任何一个国际机关，当其在规定自身职责和权力的国际文件下运转时，都会碰到这一解释问题……当不同的机关就宪章的一个条款进行正确解释(correct interpretation)时，不同机关当然会有不同的见解，在这种情况下，就可能会产生困难……不同机关当然可以坚持各自观点甚至按照自己观点行动……联合国的本质及其运转表明，不可能在宪章中规定解决上述问题的条款。如果两个会员国围绕宪章的正确解释有分歧，如围绕其他条约而起的争端一样，他们有权将此争端提交到国际法院。类似地，在情势适宜时，大会或安理会也有权就宪章某一条款的含义而请求国际法院发表咨询意见。同时，大会或安理会也有权通过另一种途径，即通过设立一临时性的法学家委员会(an ad hoc committee of jurists)来审查所提问题并发表意见的方式，或由大会和安理会举行联席会议(a joint conference)的方式来解决上述问题。总而言之，就宪章的解释问题而言，无论是会员国还是各机关，其都可以通过不同的途径来获得一个适宜的解释。没有必要在宪章中就这些不同的解决途径进行列举或规定”。[49]国际法院对此决议的认识是:联合国每个机关，都有权决定自己的管辖权。[50]国际法院的这一见解对其此后的司法实践产生了相当重要的影响。一方面，当案件涉及政治问题，有政治因素时，法院并不因此而不处理相关案件，只要该案具备法律因素，能够从法律角度作出回答;另一方面，当联合国其他机关如安理会也介入了法院自己所受理的有关案件时，法院在理论上从来就不排除自己的管辖权。此外，对于其他国际组织决议效力的判断，国际法院也坚持自己的判断独立这一立场。国际法院坚持自身管辖权判断的独立性的立场，显然并不仅仅限于联合国各机关之间。
从“国际组织(机关)是自己管辖权的最终决定者”这个角度而言，国际法院具有审查其他任何国际组织决议效力的权力。从理论上来说，这一结论是成立的。国际法院是一个独立的司法机构，即使是在被请求发表咨询意见的时候，其作为司法机构行使司法职能的特性仍然没有改变。关于此点，国际法院在本案及其他案件中曾经反复强调。[51]但是，当我们把这样一个观点放在联合国体系内进行判断时，则仍然不免有所疑问。在该体系内，国际法院的首要特色不在于其司法性，而在于其是“联合国”的主要司法机构。国际法院有义务，有责任保证自己在此体系内的活动服从于联合国的统一性与权威性。这样，就联合国大会和安理会的决议而言，国际法院在理论上的司法审查权就会面临挑战。实际上，在实践中，国际法院还从来没有挑战过安理会决议的效力，即使是在“洛克比空难案”这样的案子中，其虽然给予了国际法院这样一个机会，[52]国际法院最终还是采取了自我抑制的态度，事实上肯定了安理会的管辖权优先于自己的管辖权。所以，就此角度而言，“国际组织是自己管辖权的最终决定者”也仅具有相对性。但从另一角度来看，也许，正是因为国际法院拒绝行使这种司法审查权，才没有使自己在向“宪法法院”的道路上走得更远。如果因法院没有进行自我抑制而导致联合国各机关之间在管辖权问题上产生冲突，这将不利于建立“和谐的国际法律秩序”。[53]毕竟，国际法院所处社会的本质决定了，国际社会在相当长的时间内，是不可能接受“宪法法院”这样的观念和现实的。国际法院的自我抑制，正是建立在对现实的认识与把握的基础上。
4.国际法院在本案中所表现出来的不足
当然，在本案中，国际法院也表现出了某些不足。而这一不足，正是其遭致批评的地方。法院的不足，主要表现在两方面:一是只回应了WHO所提问题的一部分;一是在推理的过程中有转换话题的嫌疑。
就第一个问题而言，WHO所提的问题是:一个国家使用核武器是否违反了其根据国际法包括WHO章程在内所承担的义务。这个问题应该包括两个方面:(1)一个国家使用核武器是否仅仅违反了其根据一般国际法所承担的义务;(2)一个WHO成员国使用核武器是否违反了其根据WHO章程所承担的WHO范围内的义务。国际法院的整个分析思路绝大部分都集中在前面一点上，对后者却一笔带过。关于此点，几位发表个别和异议意见的法官都曾经指了出来。[54]很明显，上述两类义务是完全不同的。一个WHO成员国，如果因使用核武器而对人类健康和环境造成了影响，即使没有构成对其依据一般国际法而担负义务的违反，也可能构成对其在WHO章程下所承担义务的违反，如果这样的义务存在的话。所以，对WHO所提问题的完整分析，首先应根据一般国际法来进行判断;如果依据一般国际法，一个国家没有承担义务的话，国际法院还应接着分析WHO章程，看看其是否赋予了成员国相应义务;如果这样的义务存在，则必须进一步判断对其违反的后果;如果义务不存在，分析便到此结束。国际法院之所以对后者几乎视而不见，主要原因就在于:一方面，如何处理同时受理的两份请求，即WHO和联合国大会所提出的问题类似的请求?另一方面，如果对WHO章程关于此方面规定的条款，包括序言，目的与宗旨进行解释，将不可避免地牵涉到使用何种解释路径的问题。关于此的解释路径，显然与关于前一个问题的分析路径有所差别。如果采用目的解释规则，得出的结论可能会与前者有所不同;如果采用同样的分析路径，二者所处理问题的不同特质就无从表现。国际法院在对WHO所提问题界定的不足严重地背离了其以前的实践。在此前对所受理的有关请求发表咨询意见时，国际法院都是从对问题的界定开始，即首先探讨所请求问题的实质，其真正含义，以及相关国际组织的真实意图等。[55]在没有对所提问题进行准确界定的情况下即着手解释，[56]结论有所不足也就毫不奇怪了。
国际法院在对WHO所提问题进行解读的时候，还有转换话题的嫌疑。正如沙哈布丁(Shahabudden)法官在其异议意见中所指出的，国际法院并没有对“WHO章程”和“对人类健康和环境的影响”这两个问题以及二者间的联系予以足够的重视。[57]或者用卫拉曼特雷(Weeramantry)法官的话来说，国际法院拒绝对此问题作出评论与回答完全是技术性的。[58]国际法院在对WHO所提问题进行解释时，并没有从对健康和环境影响的角度评价国家在使用核武器上承担的义务，而是从使用核武器的合法性入手，这样解释的结果就让国际法院得出如下结论:无论WHO为消除上述影响而承担何种责任，都不依赖于导致此种影响的行为的合法性。此种解释同样让国际法院得出“WHO章程第2条不能被解释为其有权利提出使用核武器的合法性的问题，并据此有权请求国际法院发表咨询意见”这样的结论。同样地，这一解释也让国际法院认为，WHO没有任何一项职能与所提问题有足够联系，因而处于其“活动范围”之内。“无论核武器的使用是合法还是非法，其对健康和环境的影响是一样的。”国际法院这样解释的结果，实际上是等于将一个实践问题转换成了一个理论问题，将一个现实问题转换成了一个理论问题。于是，国际法院当然就没有必要从“义务”这个角度进行回答了。国际法院采用此种分析方法，等于是将WHO所提问题与联合国大会所提问题完全等同了，而实际上，这两个问题有着很大区别。
国际法院上述解释的结果，正如科罗马(Koroma)法官所言，对于WHO来说是致命的。[59]WHO所提请求和联合国大会所提请求的区别，卫拉曼特雷法官就看得很清楚:WHO所提问题只涉及使用核武器，而大会的则涉及威胁使用或使用核武器;WHO所提问题具体到了对环境和健康的影响，而大会的问题是很空泛的; WHO是从国家责任角度提出问题，大会则没有;WHO同时也从国家在WHO章程下所承担的责任这个角度提出问题;WHO所提问题是限于战争或武装冲突中使用核武器;WHO所提问题针对的是国家在人类健康和环境方面所承担的特定的责任，以及这种责任与其使用核武器间的冲突。[60]WHO提出这个问题具有明确的目的，而联合国大会则没有。[61]可见，WHO所提问题是经过精心设计的，相对于联合国大会的问题，其更为具体，更具有实践性与操作性;其所提问题完全是从实践和实施这个角度，而不像联合国大会是从理论这个角度。如果国际法院最终发表了肯定的咨询意见，于国家而言，意见将更具有指导性。结果是，WHO的请求为国际法院所拒绝，联合国大会的则被接受，国际法院并最终发表了咨询意见。尽管如此，在关于联合国大会请求的咨询意见中，在关键问题上，即在使用核武器一般会与武装冲突法特别是人道主义国际法相抵触，但考虑到自卫的极端情形，使用核武器也不能说是合法还是非法方面，国际法院的表决却是由院长投决定票来作出决定的。[62]在其他问题的表决上，也有众多的法官发表了个别意见或异议意见。所以，在使用核武器的问题上，国际法院表面的一致掩盖不了其内部的冲突。这也表明，核武器的使用在国际法上既是一个重要的问题，也是一个在目前尚难得出明确结论的问题。国际社会在这个问题上还远远没有达成共识。从这个角度来认识国际法院关于WHO请求的态度，我们就可以看出，国际法院拒绝发表意见，对于WHO来说，也许不是最坏的结果。如果国际法院就其问题而向其所发表的咨询意见，如同向联合国大会所发表的咨询意见一样，WHO今后在此问题上的关注及相应工作的开展可能就面临更多的困难。拒绝发表意见，虽然暂时是对WHO热情的打击，却并不会影响到其以后在此问题上的继续推进。
Abstract Because it believed the question is beyond the competence of theWHO，the International Courtof Justice refused for the first time to give its advisory opinion to the question of theWHOon the legality of using nuclear weapons by a state in war or other armed conflict.By commenting on the reason of the Court，this article holds the idea that for the sake of maintaining the unity of international law，the Court used two different normative concepts in this particular case:UNsystemand principle of speciality;also for the same reason，during the process of interpreting the WHOConstitution it didn't apply the theory of implied power.
Key words:principle of speciality，discretionary power，UN system，theory of implied power
【注释】
[1]浙江工商大学法学院讲师，法学博士。
[2]该项规定，“法院对于任何法律问题如经任何团体由联合国宪章授权而请求或依照联合国宪章而请求时，得发表咨询意见”。
[3]See WHO Nuclear Weapons case，CR/95/22-35，available at http://www.icj-cij.org/icjwww/icases/ianw/ianwframe.htm，visited on November 25，2005.
[4]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.14.
[5]该项规定，“联合国其他机关，及各种专门机关，对于其工作范围内之任何法律问题，得随时以大会之授权，请求国际法院发表咨询意见”。
[6]SeeWHONuclear Weapons case，ICJ Reports(1996)，para.10;also see Application for Reviewof Judgement of No.273 of the United Nations Administrative Tribunal，Advisory Opinion，ICJ Reports(1982)，pp.333-334.
[7]See ICJ Reports 1980，p.87，para.33.
[8]SeeWestern Sahara case，Advisory Opinion，ICJ Reports(1975)，p.18，para.25.
[9]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.16.
[10]See Certain Expenses of the United Nations case，Advisory Opinion，ICJ Reports(1962)，p.157.
[11]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.19.
[12]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，paras.20-21.
[13]Ibid.，para.22.
[14]seeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.25.
[15]该条规定，“一、由各国政府间协定所成立之各种专门机关，依其组织约章之规定，于经济、社会、文化、教育、卫生及其他有关部门负有广大国际责任者，应依第63条之规定使与联合国发生关系。二、上述与联合国发生关系之各专门机关，以下简称专门机关”。
[16]该条规定，“本组织应作成建议，以调整各专门机关之政策及工作”。
[17]该条规定，“一、经济暨社会理事会得取适当步骤，以取得专门机关之经常报告。本理事会得与联合国会员国及专门机关，商定办法俾就实施本理事会之建议及大会对于本理事会职权范围内事项之建议所采之步骤，取得报告。二、本理事会，为调整各专门机关之工作，得与此种机关会商并得向其提出建议，并得向大会及联合国会员国建议”。
[18]《联合国宪章》第57条规定，“一、由各国政府间协定所成立之各种专门机关，依其组织约章之规定，于经济、社会、文化、教育、卫生及其他有关部门负有广大国际责任(wide international responsibilities)者，应依第63条之规定使与联合国发生关系。二、上述与联合国发生关系之各专门机关，以下简称专门机关”。
[19]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.26.
[20]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，paras.27-28.
[21]See ICJ Reports(1962)，p.168.国际法院强调“每个机关，最起码的，必须决定自己的管辖权”，最初是针对联合国系统内各机关之间的管辖权问题而言的。但后来，国际法院将这一论断予以了扩展，扩及到了国际组织的管辖权问题方面。这一扩展之后，便成了“每个国际组织，都有权决定自己的管辖权”。后文评论部分对这一问题进行了适当说明。
[22]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports 1996，para.29.
[23]关于国际法院在解释《联合国宪章》中所采用的具体解释方法及相关评论，参见宋杰:《国际法院关于联合国宪章的解释问题研究》，载《甘肃社会科学》2005年第6期，第146～151页。
[24]关于此点，也有其他学者在相关评论中指出。See C.F.Amerasingbe，The Advisory Opinion of the International Court of Justice in the WHO Nuclear Weapons Case:A Critique，Leiden Journal of International Law，Vol.10，No.3，1997，p.534.
[25]有法官在异议意见中明确地指出了此点。See Dissenting Opinion of Judge Weeramantry，Dissenting Opinion of Judge Koroma，WHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)．
[26]参见史久镛:《国际法院的咨询职能》，载《中国国际法年刊》(2004年卷)，法律出版社2005年版，第5页。
[27]See ICJ Reports(1951)，p.19.
[28]See ICJ Reports(1971)，para.41.
[29]史久镛:《国际法院的咨询职能》，载《中国国际法年刊》(2004年卷)，法律出版社2005年版，第5～6页。
[30]See ICJ Reports(1971)，para.41.
[31]Ibid.，para.41.
[32]See PCIJ，Series A，No.22，p.15;PCIJ，Series A/B，No.46，p.161;ICJ Reports(1963)，pp.29-30.
[33]See PCIJ，Series.B，No.3，pp.53-57.
[34]See PCIJ，Series.B，No.3，pp.53-57，pp.57-59.
[35]See PCIJ，Series.B，No.13，p.18.
[36]Ibid.，p.21.
[37]Ibid.，p.24.
[38]See Advisory Opinion of April 11，1949，International LawReports，Vol.16，pp.322-326.
[39]在1980年关于世界卫生组织和埃及政府签订于1951年3月25日协定的解释问题咨询意见中，国际法院进一步肯定了除联合国外其他国际组织的国际法主体地位。See ICJ Reports(1980)，para.37.
[40]See Mohamed Samed M.Amr，The Role of the International Court of Justice as the Principle Judicial Organ of the United Nations，Kluwer Law International，2003，pp.132-134.
[41]See ICJ Reports(1954)，pp.57-61.
[42]See Edward Gordon，TheWorld Court and the Development of Constitutive Treaties，American Journal of International Law，Vol.59，No.4，1965，p.804.
[43]See Mohamed Samed M.Amr，The Role of the International Court of Justice as the Principle Judicial Organ of the United Nations，Kluwer Law International，2003，pp.129-130.
[44]See PCIJ，Series.B，No.13，p.24.
[45]See Advisory Opinion of April 11，1949，International Law Reports，Vol.16，p.326;ICJ Reports(1962)，p.159.
[46]See Dissenting Opinion of Judge Hackworth，International LawReports，Vol.16，p.328.
[47]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.25.
[48]SeeWHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)，para.26.
[49]13 UNCIO703，709，ShabtaiRosenne，TheLawand Practiceof the InternationalCourt，1920-1996，3rd ed.，Martinus Nijhoff Publishers，1997，pp.78-79.
[50]See Certain Expenses of the United Nations，ICJ Reports(1962)，p.168.
[51]See ICJ Reports(1948)，p.61;ICJ Reports(1962)，pp.155-156;Judgments of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon Complaints Made Against the United Nations Educational，Scientific and CulturalOrganization，Advisory Opinion ofOctober3，1956，International LawReports，Vol.23，pp.521-522.
[52]See NigelWhite，To Review or Not to Review?The Nocherbie Cases Before theWorld Court，Leiden Journal of International Law，Vol.12，No.2，1999，pp.401-423.
[53]史久镛:《国际法院的咨询职能》，载《中国国际法年刊》(2004年卷)，法律出版社2005年版，第12页。
[54]See Separate Opinion of Judge Oda，para.2;Dissenting Opinion of Judge Weeramantry，Dissenting Opinion of Judge Shahabudden，Dissention Opinion of Judge Koroma，WHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996)．
[55]See ICJ Reports(1980)，para.10;Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal，Advisory Opinion of July 13，1954，International Law Report，Vol. 21，p.311;Admissibility on Hearings of Petitioners by the Committee on Souty-West Asrica，Advisory Opinion of June 1，1956，International LawReports，Vol.23，p.40.
[56]在1956年关于请愿者听证的咨询意见中，劳特派特(Lauterpacht)在其所发表的个别意见中曾谈过对此问题的意见。他指出，如果国际法院对所提问题界定不够，便会导致两个后果:要么，会忽视了问题的真正方面，要么，其会为以后针对该意见再次请求发表一个解释性意见留下后遗症。他认为，即使所提问题不具体、不清楚、不详细，国际法院仍然有义务给出一个具体而有效的意见(an effective and accurate answer)。See Admissibility on Hearings of Petitioners by the Committee on Souty-West Asrica，Advisory Opinion of June 1，1956，Separate Opinion of Judge Sir Hersch Lauterpacht，International LawReports，Vol.23，pp.47-48.
[57]See Dissenting Opinion of Judge Shahabudden，WHO Nuclear Weapons case，ICJ Reports(1996).
[58]See Dissenting Opinion of Judge Weeramantry，WHO Nuclear Weapons case，ICJ Reports(1996).
[59]See Dissenting Opinion of Judge Koroma，WHONuclearWeapons case，ICJ Reports(1996).
[60]See Dissenting Opinion of Judge Weeramantry，WHO Nuclear Weapons case，ICJ Reports(1996).
[61]See Said Mahmoudi，The International Court of Justice and NuclearWeapons，Nordic Journal of International Law，Vol.66，No.1，1997，p.78.
[62]See Advisory Opinion，Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons case，ICJ Reports(1996).
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
