《钦定宪法大纲》的颁布及其政治法律意义

三、《钦定宪法大纲》的颁布及其政治法律意义

清政府“宣布仿行宪政”和对中央官制进行改革后，清政府“预备立宪”最主要的改革是颁布了《钦定宪法大纲》，这是近代中国第一部宪法文件。

《钦定宪法大纲》共23条，内容包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。“君上大权”确立了皇帝拥有的广泛权力，其主要包括:皇帝行使对帝国的最高统治权，“万世一系，永永尊戴”；皇帝的神圣尊严，不可侵犯；皇帝作为行政、立法、司法各项权力之上的权力，分别行使最高行政权、召集和解散议会之权、总揽司法权；皇帝还拥有统率陆、海军的权力和外交权等。所附“臣民权利义务”概括性地规定了臣民享有的权利以及应承担的义务，其权利包括:任文武官吏及议员的权利；言论、著作、出版、集会、结社权；诉讼权；财产不受无故侵扰权；非照法律规定不受逮捕、监禁及处罚权。其义务包括依法纳税、服兵役、遵守国家法律等。此外还颁布了《议院法要领》、《选举法要领》、《逐年筹备事宜清单》等宪法法规。

这部宪法大纲可谓日本宪法的翻版。一方面，它同样根据“主权在君”的原则，由君主钦定，确定了君主的最高权力。大纲内容主要为“君上大权”，这些规定除个别条款或文字不同外，与日本宪法几乎如出一辙。关于臣民权利与义务，则是依据权利来自君主的原则制定的，“操纵之法，则必使出于上之赐与，万不可待臣民之要求”。⁽⁴⁾关于《议院法要领》，也是依据上述原则，将议院置于君权之下，“议院只有建议之权，并无行政之责，所有决议事件，应恭候钦定后，政府方得奉行”。⁽⁵⁾

尽管如此，《钦定宪法大纲》颁布的政治法律意义仍不容低估。作为中国历史上第一部宪法大纲，它首次以法律的形式确立了“法在君上”的思想，这是对以往绝对君主专制制度的公开否定。虽然大纲自始至终贯彻的是“大权统于朝廷”的原则，仍赋予君主较大的权力，但这毕竟与专制时代的君主权力不同。在专制时代，“朕即国家”，君主的命令意志就是最高法律，权力至高无上，不受任何限制。《钦定宪法大纲》则对君主权力作了一些限制，首先要受宪法的约束。《钦定宪法大纲》序言即揭示了这一原则:“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。”⁽⁶⁾这里明确规定了君主也要遵守宪法。奕也说:“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别。”⁽⁷⁾其次，君主行使统治权力要受国家机关的制约。《钦定宪法大纲》前言对国家政体和君主权力做了这样的概括:“君主立宪政体，君上有统治国家大权，凡立法，行政，司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”⁽⁸⁾这就确定了国家政体采取“三权分立”的形式，君主在行使权力时必须受议院、政府和法院的制约。事实上，《钦定宪法大纲》对皇权的行使还是作了一些限制，尤其是在司法权的行使方面。皇帝总揽司法权，主要体现为法律颁布权和审判官委任权，皇帝不得以诏令更改法律及干涉司法审判。当然，清廷实行的是“大权政治”，法治原则不可能完全实现。但是，君主再也不可能像以前那样，他说的话就是法，他的意志就是法的化身，多少还要受到尽管是他钦定但却须经议院“协赞”的法律的约束。

另一方面，《钦定宪法大纲》作为近代中国的第一个宪法性文件，它的出台在很大程度上受到外来宪政的实践和理论影响。它如同日本宪法一样，也引进了西方公认的立宪原则。“宪法者，所以巩固君权，兼保护臣民者也。”⁽⁹⁾大纲所附“臣民权利义务”，列举了人民的种种权利，包括参政、言论、著作、出版、集会、结社权，以及人身不受侵犯等权利。这是首次以法律宣示的方式对人民基本权利的肯定。这些权利和自由在预备立宪时期都程度不等地得到兑现。如资政院和咨议局就是多少代表民意的机构，体现了人民的参政权。地方自治的兴办，也使人民得到一定的管理本地公益事业的权力。言论、著作、出版自由更是盛况空前。宣布预备立宪，“庶政公诸舆论”之后，“民气日益发舒”，各种报纸书刊大量涌现。几千年的封建文化专制出现了松动，“庶人不议”的禁令解除了。人们第一次可以合法地指陈时政，议论国事，阐发民主思想，“自由发表意见而无所屈避”。⁽¹⁰⁾集会、结社自由也是前所未有的。立宪诏书颁布后几年间，公开性的结社就有数百个，其中很多是政治性团体。中国的民众政治参与意识也开始在形成，传统的专制制度的根基正在逐步发生动摇。

总之，正像有些学者评论的那样，“晚清的宪政改革表明:第一，君主的权力必须予以限制，限制的程度则是另一问题；第二，人民应当拥有参政议政约束国家或政府的权利”。⁽¹¹⁾《钦定宪法大纲》作为中国历史上的首部近代宪法纲要，不可避免地带有浓厚的封建性，但它毕竟以法的形式向世人宣告了晚清统治者对宪政、民权及议会政治的尊重和赞同，其政治法律意义不仅在于动摇了中国几千年来“皇帝口含天宪，言出法随，任喜怒而乱旧章，私奸恶而生杀予夺”的法理基础，同时更向世人表明皇帝的权力必须得到宪法的肯定，皇帝的行为必须符合宪法的规定。从此，专制政体在中国丧失了存在的依据，宪法至高无上的地位逐渐为社会所接受。