清末立宪的失败及其历史意义

六、清末立宪的失败及其历史意义

清廷颁布了《钦定宪法大纲》后，由于在立宪问题上，坚持以九年为预备立宪期，对此，立宪派表示非常不满，他们先后组织了三次大请愿，要求召开国会，组织责任内阁。而革命派则更为激进，他们不仅对“预备立宪”不屑一顾，对“君主宪制”更是不满，他们仍然在到处策划暴力活动。1911年10月10日，武昌起义爆发，马上成为全国范围的反清暴力革命。

为挽救败局，清廷于1911年10月30日下“罪己诏”，并决定赦免“国事犯”，起草宪法。11月3日，清廷公布《宪法重大信条十九条》，即日起实施，并任命袁世凯为内阁总理大臣，组织完全内阁(责任内阁)。

《宪法重大信条十九条》是非常时期的产物。从它的基本精神和立法技术来看，较《钦定宪法大纲》有着较大的区别:首先，《钦定宪法大纲》基本上是照搬日本明治宪法的“大权独揽”精神，君主仍享有非常大的权力，国会、内阁的权力有限，这是一种典型的二元君主立宪制模式。而《宪法重大信条十九条》则是采用了英国宪法“虚君共和”的精神，对君主的权力作了很大的限制，实际上是议会君主制的宪法。其次，《钦定宪法大纲》只是拟定宪法的纲要，本身并没有法律效力，而《宪法重大信条十九条》则是先行颁布的宪法重要条款，具有法律效力。正因为《宪法重大信条十九条》与《钦定宪法大纲》相比，有着一定的进步，因此，后来的一些宪法学家对其也有不错的评价，认为它是“有清一代之惟一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”。⁽¹⁸⁾“《宪法重大信条十九条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清祚或因以不斩，未可知也!”⁽¹⁹⁾但是由于革命已经开始在全国蔓延，这样一个“深得英宪之精神”的“君主立宪”的主张已经是流水落花，无力回天了。

清末的“预备立宪”失败了，但后人对其历史地位的评价分歧依然。分歧的焦点在于革命或改良谁是解决中国前途的根本路径。笔者无意卷入其中的争论，只是觉得以结果论动机的史观及方法并不能给人以信服。我们不能简单地以成败来论英雄，不能因为清政权的覆灭而否定其任何符合历史潮流的挽救其命运的努力，更不能简单地以“假立宪”、“骗局”、“拖延战术”等揣度的动机史观来评判其得失，而要实事求是地评价其超越前人的开创之功；否则，为何有人对清末的经济、文化、法律改革我们都能给予肯定的评价，而惟独对于追求宪政的政治努力却茫然无视并予以否定，这难道是历史唯物主义的态度吗?

对于清末立宪，我们不能要求它一切如后人所愿，而要看它超越了前人什么以及给后人提供了什么。从这个意义上讲，清末立宪的历史地位是不能低估的。

首先，它是两千多年来中国最高统治者第一次向传统的君主专制制度发起的主动冲击，也是中国统治阶级第一次主动向“宪政”、“民权”的“拥吻”，同时也是清廷统治者首次幻想通过一次不流血的政治体制改革，实现由专制到宪政和平转变的尝试。中国两千年发生了无数次的王朝更迭和政权变迁，但从来都是一姓帝王代替另一姓帝王，一个专制代替另一个专制，从来就没有现代意义上的“民主”与“宪政”。虽然清末的“预备立宪”准备在中国实行的是“君主立宪制”，但是“君主立宪制”也是一种宪政制度，表面上似乎没有共和宪制那样完全，还有一个“君主”，但实际上它已经宣布了对民主宪政原则的承认，并第一次宣布要在中国实行“立宪政治”。“立宪”与“专制”完全不同。在专制社会里，皇帝的“言”与“行”就是国家的“法律”，在这种制度下，不仅皇帝的权力是绝对的、至高无上的，而且也是没有限制的。而在立宪制度下，皇帝的权力首先受到国家“宪法”的限制。虽然在清末“预备立宪”所设计的“君主立宪制”的宪法里，皇帝仍然具有极大的权力，但是皇帝权力已经开始从“君权无限”向“君权有限”发生转变，皇权至高无上的现象已经受到冲击，“法在君上”的思想逐渐深入人心，这在当时的中国已经是一个了不起的进步。有人认为，“共和制”比“君主立宪制”更完美，实际上对一个国家来说，实行哪一种“宪制”，要根据各国当时的实际情况而定。就晚清现状而言，在时刻面临皇权可能被推翻的情况下，基于维系皇权的考虑，接受“仿行宪政”的道路，仍是一个不失理智的选择，谈不上所谓“骗局”。清末的“预备立宪”应该说也是一场有准备的主动学习日本“明治维新”宪政改革成果的政治近代化运动，虽然改革的目的是为了挽救清王朝衰亡的命运，改革的过程也充满了曲折，改革后的实际状况也与纸面的谈论大相径庭，但我们并不能因此而抹杀“预备立宪”所带来的积极影响。从政治制度发展的角度考察，清末的宪政改革正是我国近现代政治制度之源，是中国迈向政治民主化的一个重要步骤。“预备立宪”的许多改革也被后来的民国政府所继承，可以说，除了皇帝以外，这场改革几乎为民国政体准备了所有的东西。而且，清末“预备立宪”还向世人表明，宪政民主是不可阻挡的历史潮流，顺之则昌，逆之则亡，从而推动中国的政治民主化和法制建设不断前进。从这个意义上讲，清末立宪，开了中国宪政史之先河。

其次，就清末“预备立宪”的实施进程来看，所采取的循序渐进、稳步推进的方针也大致符合当时中国的社会政治实际，并无超前或滞后之嫌。如在宪改程序问题上，清廷采取的先官制改革，后预备立宪；先定宪法，后筹设议会；先经济、文化、法律改革，后政治改革；先地方，后中央等措施还是比较实事求是，不急于求成的。在宪改进程上，清廷为实施宪政设计了九年的预备期，并具体安排了每年应施行的预备活动。应该说，就方法和步骤而言，九年预备期的设计和各年应施行活动的安排，有其合理性和必要性。在一个实施了两千年专制统治的国度里，在政治结构和统治方法上作出较大变动，尤其是改行对文官系统以及广大国民在政治、文化素质上有较高要求的立宪政体，更需要一个合适的过渡期，以实现体制结构、文官素质、国民意识等多方面的转变。客观地说，中国长期处于封建专制统治之下，百姓的民主意识及权利意识极为淡薄，宪政启蒙运动也仅仅限于知识阶层，而对于广大人民而言，他们中的绝大多数几乎不知宪政为何物。在这种客观现实下，即使召开了国会，制定了宪法，也很难真正实现“宪政”。宪政编查馆与资政院关于逐年筹备立宪事宜的奏折中也认为:“人民程度尚有未及，何以副选举与被选举之资格?地方自治尚无规模，何以享受权利，担任义务?是徒慕开设议院之虚名，而并无裨益政事之实济，非实事求是之道也。”⁽²⁰⁾而热衷于立宪的改良派人士如梁启超，也以国民意识程度作为反对民主共和的理由。应该讲，国民意识程度的提高与实施宪政确有某种联系。近代世界各国进行宪政实践的历史证明，立宪政治依赖于发达的市场经济和稳定的市民社会作为基础，而就此而言，清末立宪的步伐是太慢，还是太急?我想20世纪的宪政实践历史已经充分说明了宪政不可能像器物移植一样一蹴而就，而是一个循序渐进、不断实践与探索的历程。这也是清末立宪带给我们的深刻教训。

【注释】

(1)故宫博物馆明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第43～44页。

(2)故宫博物馆明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第367页。

(3)故宫博物馆明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第367页。

(4)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第368页。

(5)《光绪朝东华录》(五)，中华书局1958年版，第5978页。

(6)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第56页。

(7)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第331页。

(8)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第57页。

(9)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第56页。

(10)《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，三联书店1963年版，第628页。

(11)徐忠明:《晚清法制改革的逻辑与意义》，载韩延龙主编《法律史论集》(二)，法律出版社1999年版，第393页。

(12)《光绪朝东华录》(五)，中华书局1958年版，第5578页。

(13)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第36页。

(14)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第559页。

(15)《宣统政纪》卷五二。

(16)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第527页。

(17)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第840页。

(18)杨幼炯:《近代中国立法史》，上海商务印书馆1936年版，第56页。

(19)尚秉和:《辛壬春秋大政记》，引自陈茹玄《中国宪法史》，台湾文海出版社1985年版，第15页。

(20)《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第56～57页。