中国共产党的新民主主义宪政实践

二、中国共产党的新民主主义宪政实践

1.实行普选的民主制度

新民主主义宪政实践首先是从实施普选的民主制度开始的。还在抗战爆发之前，中国共产党为尽快促成国共合作，迅速完成抗战准备，就已正式宣布将原来在陕北的工农民主政府改名为中华民国特区政府，“在特区政府区域内实施普选的彻底的民主制度”。⁽¹³⁾对民主选举的重要性，毛泽东指出:“实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”⁽¹⁴⁾因此，开展群众性的选举运动，也成为根据地实行新民主主义宪政的一个基础性环节。为了切实搞好普选，党还制定颁布了边区各级政府和参议会的选举条例、施行细则、组织法等各项具体法规，对选举资格、选举方法等作出了明确规定。首先，在选举资格上规定，“凡居住边区境内之人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权”。其次，在选举方式上规定，“采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制”。“普遍，是选举人的资格，没有任何限制……直接，是选民直接选出被选人……平等，是任何选民投的票，其效力都是一样。无记名就是选民在选票上只写被选出人的姓名”。⁽¹⁵⁾这充分表明了边区实行民主的广泛性和真实性。这种普遍平等的选举方式在中国几千年文明史上也是破天荒的创举。

为使广大边区群众能够真正行使民主权利，党的各级地方组织在实际工作中还创造了许多适合人民行使民主权利的选举办法，如适合有一定文化程度的选民行使民主权利的“票选法”；适合识字不多的选民行使民主权利的“画圈法”、“画杠法”、“画点法”；适合广大不识字的选民行使民主权利的“投豆法”、“投纸团法”、“烙票法”；适合解决居住分散和行动不便的选民行使民主权利，由选举委员会组织工作人员背着票箱到选民家去让其投票的“背箱法”，等等，尽量使边区的每一个符合条件的公民都能行使民主权利。在具体实践中，从选民的登记到公榜，从候选人的提出到正式投票选举，都充分反映了人民的民主权利，体现了公民的自由意志。通过选举，产生了乡、区、县、边区各级参议会和抗日民主政府。

由于实行了普遍的无差别的民主选举，根据地的广大人民群众焕发出极大的参政热情，选举成为人民的自觉行动。正是由于共产党真正实行民主的巨大努力，使得边区人民普遍地真正行使了民主权力，因而在边区的历届选举运动中，公民参加选举投票率均在70%以上，有的选区甚至高达90%。这表明，共产党实行的普选运动是真正的、普遍的、广泛的民主运动，共产党主张并实行的民主政治，是真正高度民主的政治，因此得到了边区各阶级、各阶层的广泛支持和坚决拥护，为巩固和发展边区抗日民主政权打下了坚实的群众基础。

2.建设“三三制”民主政权

新民主主义宪政的政权形态是“三三制”，“三三制”民主政权也是新民主主义宪政实践中最有特色的民主创举之一。在敌后各抗日根据地的初创时期，共产党由于自己较高的威望得到根据地人民的普遍拥护，以至在初期的选举中党员当选的情况比较普遍，共产党员在政权机关中人数较多，这既不利于充分调动各党各派和各阶层人民共同抗日的积极性，也不利于根据地政权实现真正意义上的民主化。为改变这种局面，中国共产党于1940年春提出了政权建设的“三三制”原则，即在根据地政权人员分配上规定:“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”毛泽东强调:“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责。”⁽¹⁶⁾

从1940年下半年开始，在共产党的统一领导下，结合普选运动，边区各抗日根据地普遍推广实行了“三三制”政权建设。在边区各级参议会和政府的选举中，充分体现了“三三制”的原则。如1941年11月，陕甘宁边区参议会选举常驻会参议员和政府委员时，候选人中中共党员超过了三分之一，著名共产党人谢觉哉、王维舟等十八人立即要求退出竞选，选举结果中共产党员仍多一名，徐特立立即声明退出，让给了党外人士。由于严格执行了“三三制”，结果就使许多其他党派人士、开明绅士、工商界人士、知识分子及社会名流有机会当选，参加民主政权，从而有力地扩大了抗日民主政权的社会基础，充分地调动了各阶层人民的抗日积极性。

正是贯彻了“三三制”原则，抗日根据地的政权性质已经发生了重大的变化，“工农群众已经把自己上升为统治阶级与左翼地主和中等资产阶级共同管理政权，管理国事了。已经把一个封建的国家制度摧毁，建立起一个新的政权了”。⁽¹⁷⁾这个新政权既与地主资产阶级专政不同，又与严格的工农民主专政有别，它“是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”。⁽¹⁸⁾这种政权因共产党员和左派进步分子至少占到三分之二而使共产党的方针政策能够得到有效的贯彻，从而确保了新民主主义的政治方向；又因其将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步的阶级、阶层而使其更具有了鲜明的民主性。正因为如此，“三三制”的实行得到广大人民包括中间派的衷心拥护，这就大大有利于动员广大人民积极投身于抗战；同时它又推动了根据地民主政治发展的进程，成为中国共产党民主宪政史上一座重要的里程碑。如同毛泽东所说:“人民普选的参议会与‘三三制’的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国。”⁽¹⁹⁾

3.建立新型的党政关系和民主监督制度

“三三制”政权一方面保障各抗日党派的合法地位，另一方面又要保持共产党在政权中的领导地位，这是新民主主义宪政的政党制度的两个方面。邓小平当时曾指出:“既是几个革命阶级的联合专政，就必然产生政权中的优势问题。我党必须要掌握这种优势，所以产生了我党对政权的领导问题。”⁽²⁰⁾什么是领导权?如何去实现对政权的领导?这都是亟待解决的。中国共产党认为:“所谓领导权，不是一天到晚高喊口号，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作来说服和教育非党人士，使他们诚意地接受我们的提议。”⁽²¹⁾尽管共产党在根据地内占有绝对的政治优势，但也不能以党干政，不能用党的机关和职能去取代政权的机关和职能。党对抗日民主政权的正确领导原则是实行指导与监督政策。“领导的意义，决不是党包办与代替政权及直接干涉政权的工作”，而是经过许多为群众“所信仰所选举的党员，获得参加各级政府，在各级政府中来实现已经为群众所拥护的党的主张”。⁽²²⁾共产党的领导是路线方针政策的领导，并非组织上的隶属。中国共产党要团结广大的工农群众，使自己在政治上占绝对优势；要制定正确的政策，使绝大多数人都拥护，使其正确的主张通过参议会的赞同和认可而成为政府法令。同时，将党的主张变成政府的法令，不能由党组织直接命令政府，“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关”。⁽²³⁾在党与政府的关系上，由于中国共产党认真贯彻执行了党政分开的原则，正确处理了党的领导与政权民主施政的关系，从而充分保证了边区政权的民主行政，也改变了内战时期苏区政权中党政不分或以党代政的现象，形成了一种新型的党政关系。

以毛泽东为首的中共中央认为:“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”⁽²⁴⁾为了多方面倾听人民群众对党和边区政府的意见及建议，党和边区政府以多种方式让人民议政。如经常召开党外人士座谈会和劳动英雄大会，来征集各阶层人民的意见和建议。如开明绅士李鼎铭先生于1941年11月在陕甘宁边区第二届参议会上提出的“精兵简政”建议就是一个典型的例子。该建议引起党中央和毛泽东的高度重视。从1941年12月至1943年，边区各级政府在党中央领导下先后进行了三次大规模的精兵简政，基本上达到了党中央要求的精简统一、效能、节约和反官僚主义的目的。同时，边区政府鼓励人民监督政府工作人员，反对党政干部以权谋私，徇私舞弊，以及对群众打骂威吓，任意拘捕、捆绑等侵犯人民财产及人身权利的行为。广大的人民群众不仅对参议员及行政人员有监督、检查、批评和控告的权力，一定数量的选民对参议员还有罢免权。边区法律亦有明确规定:“不论任何公务人员如有非法行为或失职渎职事情，致使人民之人权财权遭受损害时，任何人得以任何方式，向县以上任何一级政府控告之。”⁽²⁵⁾此外，在选举过程中，人民群众对自己的代表和政府行政工作人员进行了多方面的评议，充分行使了法律赋予他们的批评和弹劾权力，积极地发挥了自身的监督作用。

与此同时，中国共产党还积极强化政权机关的内部监督机制。边区政府普遍采用议会制，各级政权都建立了民意机关，从边区到县区和村。边区政府组织法规定各级参议会是同级政权的最高权力机关，有创制立法，选举政府官员，罢免政府官员，监督政府工作的权力。司法机关独立行使审判权，受民意机关监督，受政府领导，但不受行政指挥。立法、行政、司法机关分工明确，各部门独立行使其职权，不仅提高了政权的效能，而且充分保障了民权的实现。

由于充分行使了人民参政、议政、管理政权的权利，使得边区人民真正感到有了自己的政权，感到当家做主的自豪，感到共产党和边区政府是真正为人民谋幸福的，从而更加拥护共产党和边区政府，使党和边区政府与广大人民之间形成了牢不可破的密切联系。

4.加强新民主主义法制建设，保障人民权利

“宪政就是用作为国家根本法的宪法来确定国家的基本制度，确定人民的权利和义务，并保障政府和人民得以实现由宪法规定的制度、权利和义务。”⁽²⁶⁾法制建设对于新民主主义宪政建设是非常重要的。

各根据地都用民主方法通过参议会制定了政府的施政纲领。陕甘宁边区在毛泽东和中共中央的直接领导下，1939年1月首先制订了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这份纲领规定，要“发扬民主政治，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”；“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通讯之自由”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”；“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博”等。⁽²⁷⁾1941年11月陕甘宁边区第二届参议会通过了修正后的《陕甘宁边区施政纲领》。修改后的纲领比原来的纲领内容更加充实，政策也更加具体、完善，特别是将保障人权的内容列入纲领之中。如明文规定:“保障一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”⁽²⁸⁾在《陕甘宁边区施政纲领》颁布前后，各抗日根据地都根据本地区情况，采用民主方法制订了施政纲领，如《晋察冀边区目前施政纲领》、《晋冀鲁豫边区目前施政纲领》、《山东省战时施政纲领》等，这些施政纲领的制订和实施，对于边区的政治、军事、经济、文化建设和人权保障都起了重要的作用。

此外，各根据地还十分重视司法法制建设。《陕甘宁边区施政纲领》提出要“改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据，不重口供”等。⁽²⁹⁾各地制定的司法条例，还针对一些干部在工作中容易产生侵犯人权的错误等若干问题逐条作了详细的规定，如规定公安机关或司法机关逮捕人犯应有充分的证据，依法定手续执行，不得草率从事；接受人犯的机关应在24小时内开始传讯，要重证据，严禁刑讯逼供；司法机关审理民刑案件不得超过30天，判决后要准许当事人上诉；对犯人的管教应按看守规则进行，不得虐待和随意处罚犯人；一般犯人应准其家人定期探视，患病者要尽量给予治疗，或批准其保外就医。对边区个别乡级和部队基层干部打骂威吓群众，任意拘捕捆绑，滥用刑讯以及随便砍伐树木、侵占土地房屋、敲诈勒索等情况，党和政府都给予了高度重视。1937年10月边区高等法院在董必武的主持下，依法判处自恃有功枪杀陕北公学女学生刘茜的延安抗大六队队长黄克功死刑的事例，充分体现了在法律面前人人平等。正因为做到了平等执法，共产党才在人民群众中树立起了崇高的威信。