应急性行政权力配置之不足

(二)应急性行政权力配置之不足

1.侧重突发公共事件处置阶段的应急权力之配置，却轻视突发公共事件预备和预警阶段的应急权力之配置。突发公共事件的预备和预警阶段以及处置阶段是根据突发公共事件发生和发展演变过程为标准所作的分类。⁽⁴²⁾从我国现有法律和法规或规章对应急性行政机关的权力的规定来看，主要侧重于突发公共事件处置阶段的应急权力，较少规定预备和预警阶段的应急权力。我们可以以突发性事件的报告为例，在2003年5月7日的《突发性公共卫生应急条例》颁布实施之前，无论是1989年的《传染病防治法》，还是1991年的《传染病防治法实施办法》，对于突发性事件的报告主体、报告时间、报告方式等程序性问题都没有作出明确的规定。虽然以20多天的时间，出台了《突发性公共卫生应急条例》，但距广东大面积暴发“非典”已有3个多月，错过了应对“非典”的最佳时机。虽然《突发性公共卫生应急条例》吸取了“非典”教训，详细规定了行政机关的报告和信息发布程序，但此行政法规适用范围毕竟有限。对于其他领域⁽⁴³⁾的预备和预警权力的配置也存在同样的问题。

这种失衡的权力配置方式的消极后果是极为明显的。因为这种应急处置模式是以被动适应、撞击式反应为特点，缺乏主动性和灵活性。立法者注重于应急主体在处置阶段的权力的强度或力度，本质上是一种简单的叠加式的思维方式，或者说是一种只做加法、减法，不做乘法和除法的思维方式。无法将突发公共事件的应对作为一个整体来考虑，不能将常态管理与应急管理进行有机结合，结果是应急行政机关虽然疲于奔命，但也只能头痛医头、脚痛医脚，东一榔头、西一棒槌，治标不治本，留下许多后遗症，只好针对后遗症又出台一系列的政策和方案，循环往复，以至问题没有得到根本解决。⁽⁴⁴⁾

2.某些领域存在授权不足的情况。以传染病防治为例，我国卫生行政部门和防疫机构行使应急措施的依据是《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》(1991年颁发)。SARS爆发以后，与传染病防治有关的各种法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件逐渐见诸报端。据粗略统计，截止2003年5月1日，与传染病防治有关的法律文件共有43个，其中只有2个是“旧的”，即《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》;其他41个则是2003年4月4日至5月1日之间颁发的。⁽⁴⁵⁾在表面上，这虽然说明SARS带来了大量新的问题，以及有关部门面对这些问题采取了相应措施，但在实质上它更说明了已有传染病防治“法律文件”没有全面授予行政机关应有的权力以有效应对SARS。《传染病防治法》及其《实施办法》对行政机关的授权明显存在着内容不够完整和规范过于粗略的问题。新增的41个“法律文件”中，就其所授予行政机关及公共医疗卫生机构的权力而言，主要包括两大部分:其一是防治SARS的特殊性权力，它是过去所没有，也不应苛求其有的规范，例如关于SARS的临床诊断标准、推荐治疗方案和出院参考标准等的规定。其二是防治传染病的一般性权力，它是过去所没有、却不应没有的规范，例如救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理，预防交通工具传播疾病，社区防治管理，药品监督、管理和快速审批，等等。如果说，前一种情形属于正常增加而无可厚非，那么，后一种情形就昭示了已有法律规范在授予行政机关紧急权力方面存在欠缺。法律和法规没有授予行政机关充分的应急性处置权力将会产生一系列消极后果:如面对突发公共事件缩手缩脚，从而错过防治的最佳时机，或者违法违规，侵害公民、法人或其他组织的合法权利。虽然《突发性公共卫生应急条例》吸取了“非典”教训，详细规定了行政机关的应急权力，但此行政法规适用范围毕竟有限，对于其他领域的应急行政权力的授予也存在同样的问题。⁽⁴⁶⁾