我国当代行政应急管理体制建构之原则

四、我国当代行政应急管理体制建构之原则

以上分析表明，我国的应急行政管理体制存在诸多不足，并且已经成为当前有效应对突发公共事件的严重掣肘。然而，摆脱“困境”的途径不是对现有的体制进行修修补补，而是需要重新设计。但必须首先揭示体制重构的基本原则。笔者认为，这些基本原则主要有以下三个:

1.虚、实结合原则。该原则其实就是在充分考虑特别重大突发公共事件发生概率的基础上，为克服临时性应急性行政机关的种种弊端而设计的。从理论上讲，克服临时性应急机关的弊端的途径就是成立常设性的应急机关，通过法律授予其决策、协调和指挥等的权力，并配备相应的国家公务员编制。然而，由于大部分的突发公共事件的处置在现有的部门应急主体框架内就能解决，常设性应急机关的维持和运作成本过高。基于这两方面的考虑，就应当遵循虚、实结合原则。所谓“实”，就是成立类似于应急委员会(应急指挥部)的组织，有法定的名称，并设置相关的办公室。办公室负责日常的工作，如应急信息的收集、监测、报告等。所谓“虚”，就是指此类应急委员会(应急指挥部)的领导集体就是各个行政机关在常态下的领导集体，当突发公共事件的危害性超出现有的部门应急行政机关的处置能力时，常态下的领导集体就转化成应急委员会(应急指挥部)的领导集体，并行使法定的职权和职责。

2.平、战结合原则。该原则其实就是要合理分配应急性行政机关在预防和预警阶段的权力与处置阶段的权力的问题。灾害经济学提出一个正在被政府日益重视的“十分之一”法则:在灾前投入“一分”资金用于灾害的防范，通过降低灾难发生的概率或者避免灾难的发生，人类可以降低“十分”的损失。从机会成本角度看，降低“十分”的损失就是有“十分”的收益。⁽⁵⁴⁾由此可见，突发公共事件的预警和预防比单纯的某一特定事件的解决显得更重要。如果能够在突发公共事件没有产生或造成实质性危害之前而将之及时根除，不但可以有效保障社会秩序，而且还可以节约大量的人力或物力成本。国外也有学者精辟的指出政府管理的目的是使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。⁽⁵⁵⁾根据此原则，应急体制的建设应当注重我国应急行政机关在预防和预警阶段的职权和职责之配置。

3.统一领导，分级、分类原则。它是指根据突发公共事件的不同类型和不同级别，确定由哪一级别的行政机关统一领导，哪一级别的行政机关具体负责实施，以便既发挥专业部门的资源和技术优势，又能够整合分散的资源。其实就是要解决综合性和协调性的应急行政主体与分散性和专业性的应急行政主体的关系。所谓“分级”，就是《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款第3项所规定的Ⅰ级(特别重大)突发公共事件，Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)突发公共事件。所谓“分类”，就是《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款所规定的自然灾害事件、⁽⁵⁶⁾事故灾难事件、⁽⁵⁷⁾公共卫生事件⁽⁵⁸⁾和社会安全事件。⁽⁵⁹⁾据此，对于技术性强，同时是特定种类的单一突发公共事件，结合危害程度，分别由各级人民政府的相应职能部门具体负责，人民政府及其应急委员会予以领导和协调。对于专业性、技术性不强，或者是复合型的突发公共事件，结合危害程度，分别由不同级别的人民政府的应急委员会处理，人民政府是领导机构，相关的职能部门予以协助。简要的示意如下表:

分类和分级原则