权力与权力

(一)权力与权力——权力间的协调难题

1.自治机关与上下级国家机关:自治权力权域的整合

宪法第112条规定:“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”那么当自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府作为自治机关时，与上下级的国家机关关系如何?上级国家机关对自治机关行使自治权承担怎样的责任?这与厘清自治机关与上下级国家机关的关系，遵守宪法和地方国家机关组织法关于处理上下级关系的原则规范，明确自治权力的行使范围，实现自治权力的权域整合有至关重要的关系。

就与上级国家机关的关系而言，两者在一般情况下为帮助、指导与被帮助、被指导、要求帮助、要求指导的关系，在特定情况下，自治机关对上级国家机关还有反制作用，能约束上级国家机关的某项权力的行使范围，具有极强的互动性。如自治机关行使自治权制定的自治条例不像地方性法规那样仅限适用于规范本行政区域内的主体的行为，它还能对自治机关的上级机关的特别行为进行规范，甚至还可以对该民族区域自治地方之外的地方的行为进行特别规范。“一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，国务院的行政法规也不得同它相抵触。”⁽²⁰⁾对自治州、自治县而言，其自治立法在得到批准后，同样能对上级国家机关的行为产生约束，上级国家机关必须在其活动中尊重自治机关的变通行为。

就与下级国家机关的关系而言，自治区的自治机关同辖区内市、县国家机关之间的关系，自治州的自治机关与辖区内县、县级市的国家机关的关系，自治县的自治机关与辖区内乡镇国家机关之间的关系等，这些关系是自治机关在其辖域之内行使自治权必须考虑到的问题。总的来说，自治机关与下级国家机关的关系为部分领导关系，下级国家机关就本地区内的民族区域自治事务受自治机关的领导，这与民族自治地方的人口地域构成有很大联系。一般来说，建立民族自治地方的时候，少数民族人口一定要达到相应的比例。但由于历史以及人口迁徙等原因，各民族自治地方的人口比例差别很大，5个自治区中西藏自治区的少数民族比例最高，占95%。人口比例最低的是内蒙古的鄂伦春自治旗，现在少数民族人口不到全县人口的1%，但在1951年建立自治旗的时候，少数民族比例高达90%以上，后来由于对这块地区的开发，进入了大量的其他民族的居民，从而改变了这里的人口结构。⁽²¹⁾而自治机关所保障的某些自治权利有严格的身份限制，其辖区内的非自治民族居住区域并不能在所有问题上都享受“搭便车”的好处。

就上级国家机关的职责而言，涉及很多方面。根据法律，特别是2001年修订的《民族区域自治法》，将上级国家机关对民族自治地方所承担的职责进行了规范，即上级国家机关对民族自治地方有帮助和指导的职责。从民族自治地方的实际出发，制定和发布有关民族自治地方的决议、决定和指示，是上级国家机关对民族自治地方履行职责的主要方式。上级自治机关尊重、保证自治机关的自治权，给予民族自治地方符合其特点、具有可行性的照顾和优惠政策等实际措施是履行职责的主体内容。如人才方面的帮助，就要高度重视少数民族人才队伍的建设。如发展文化教育事业方面的职责体现在帮助民族自治地方加速发展教育事业，提高当地各族人民的科学文化水平，等等。

然而，上级国家机关在履行对自治机关的职责方面，还存在很多问题。江泽民同志曾说过，中央有关部门和各级政府都要制定实施自治法的规定或措施。李鹏同志在2001年底全国人大民委等单位召开的学习宣传实施修订后的《民族区域自治法》座谈会上强调指出，国务院要尽快制定和颁发《民族区域自治法》的实施细则，国务院各部委也要制定相应的行政规章。⁽²²⁾但是，由于种种主客观原因，保障自治机关行使自治权、明确规范上级国家机关职责的法规、规章的欠缺，影响了自治权力的权域整合，其表现在以下几个方面:第一，国务院细化民族区域自治制度的行政法规在2005年5月才出台。国务院制定过两个针对民族问题的专门行政法规，即《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，但是其侧重于民族权利的实现，对自治权力的实现是毫无裨益的。而与民族区域自治制度建设有关的1987年的《中共中央、国务院批转〈关于民族工作几个重要问题的报告〉的通知》和1991年的《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，这两个文件，时至今日，还有多大的时效性，是值得追问的。相关行政法规的滞后可能有多方面原因，行政改革过程中的不确定因素使行政法规规范难以定型可以视为其中的一个主要方面。第二，能具体落实民族区域自治制度的部门规章至今缺位，一些行政机关习惯用政策文件，而不是行政规章来处理职权范围内的民族事务，而无规章约束的行为甚至可能干扰自治权的行使。以广西壮族自治区的自治条例的提请批准为例，自治区报批的第18稿，由全国人大常委会送国务院各部委征求意见，只有几个部委同意或基本同意，不同意的部委分别提出了6～13条否定意见，有的部委认为“与我部有关政策相冲突”，有的认为“根据我部……暂行条例办”，更有的部委认为“广西要价太高”。⁽²³⁾而这些征求意见对全国人大常委会的批准产生了决定性的否定性评价。第三，部分民族自治地方特别是五大自治区的自治条例尚未批准颁布。自治条例是规范和保障居住在相当于县级以上聚居区的少数民族的平等权利和自治权利的综合性自治法规。自治条例的质量高低直接影响自治权的实现。而部分民族自治地方自治条例的缺失，或是立法目的与立法技术定位错误的质量不高的自治条例大量存在，也是当前民族区域自治制度的隐患所在。

只有真正处理好权力与权力的关系，扭转这些不利局面，才能实现自治权力的权域整合。

2.自治机关与地方国家机关身份的转换:权力行使身份的选择

民族自治地方的人民代表大会和人民政府身兼自治机关与地方国家机关的身份，行使自治权时为自治机关，管理非自治性事务时为普通地方国家机关，应该说两种身份的共存并不矛盾，我所关注的是，民族自治地方的人民代表大会和人民政府的行使公权力时，如何切换或运用这两种身份。目前，最主要的矛盾是，民族自治地方的人民代表大会和人民政府容易放弃自治机关的身份。

从权力的行使来讲，民族自治地方的人民代表大会和人民政府更愿意以普通地方国家机关的身份实现少数民族权利。以制定行使自治权的重要内容的自治条例与单行条例为例。宪法第100条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以根据本地区的实际情况，制定灵活性的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。而民族自治地方却不能够自主地完成立法，除需本级人大表决通过，还需事前征询国务院职能部门意见并获同意，事后报上级人大常委会批准后才能生效，通过程序更为复杂、严格。⁽²⁴⁾以自治区的人大行使权力为例，自治区的人大既有权制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规，所以，自治区的人大可以在一个宽松的选择环境中比较自由地转换自身角色。权衡比较之下，自治区的人大制定的自治条例需报全国人大常委会批准，而制定的地方性法规只需报全国人大常委会备案，不存在批准的问题。⁽²⁵⁾在效率的选择上，自治区人大自然倾向于制定程序更简单的而且也具有一定的变通性的地方性法规。实际上就形成了一种矛盾的局面，即:立法前提严格的一般地方可以自主地完成立法，制定地方性法规，只需本级地方人大或常委会表决通过即可生效。与之对比，民族自治地方行使自治权的积极性很难有正面的反应。五大自治区的自治条例至今不能出台，在某种程度上可以为这种状态所形成的不利局面提供佐证。

从实现民族权利的身份来讲，民族自治地方更愿意选择行政区划中的更高建置。如现在部分自治县积极的申请进行县级市改制，改制后仍然保留了原民族自治地方的待遇。在一些民族自治地方，陆续改建了一批地级市、县级市，这些设立市的建置的地方，既享受民族自治地方的自治权利和优惠政策，又享受国家关于城市建设的政策。具体地有，1988年海南建省，调整了省内的行政区划，撤销海南黎族自治州，新建7个自治县，还有三亚和通什市享有民族自治优惠待遇，民族自治地方占全省面积的一半多，具有经济特区和民族自治地方的双重身份，享有双重优惠政策。又如重庆直辖市将黔江土家族自治县改为黔江区，市辖区内有石柱、秀山等四个自治县。⁽²⁶⁾这些改制在不考虑其是否符合民族区域自治制度的精神的情况下，一方面反映了民族自治地方对发展的渴望和对城市化的向往;另一方面又真实反映了民族自治地方所享有的自治权空心化的实际状况。这种状况反映了一种尴尬的现实，即民族自治地方可以选择放弃民族自治地方的身份，而其真实权力并没有减少。

3.自治机关与非自治机关:如何防止地方保护主义

自治机关在行使自治权上，可以选择很多倾斜性优惠政策，这使得自治机关与其相邻行政区域的政权组织处于政策竞争的状态，如果没有一个很好的调节措施，可能会加剧地方保护主义的滥觞。

自治机关为了改变本地区落后的面貌，充分行使自治权之时，由于可以利用的国家财政资源和社会经济资源是有限的，相邻的地区为了保持本地区的活力，必然与民族自治地方展开争夺。从经济发展来讲，竞争是有益的，但是如果没有行之有效的措施的约束，不能避免可能性很大的地方保护主义的发生。其发生机理是，自治机关有责任在维护国家统一的基础上实现民族自治地方利益的最大化，而相邻的地区在分取国家资源的同时，还要防止本地区资源的流出，以免影响本地利益，这是相邻非自治机关的理性选择。而这种微观理性的行为现在缺乏有效约束，很可能会演变为宏观不理性的恶果，陷入地方主义的泥沼。与之对应，为了尽可能减少宏观环境的恶化对民族自治地方的不良影响，民族自治地方的自治机关也会被迫采取地方保护主义的措施。

要防止这种宏观不理性的出现，一方面要完善民族区域自治制度，在制度上确立和加强中央政府的权威，通过奖惩机制促进自治机关与非自治机关的行为自觉不走向地方保护主义的泥沼，而是充分的合作，实现优势互补，更多地通过内生机制将本地的资源做大，创设一个双赢局面;另一方面在地方性、民族性事务上充分保障自治机关行使自治权的同时，在涉及全局性的事务上保持中央政府的干预力量，集中管理具有全局性影响的事务，从而改善民族自治地方发展的宏观环境，防止自治机关与非自治机关的冲动，促进国家整体发展。

4.自治机关之间:同质权力的力量比较

我国的民族自治地方，即自治区、自治州、自治县，按行政区划相当于省、设区的市、县;民族自治地方的其他地方国家权力机关和行政机关作为普通地方国家机关时，按照宪法和地方组织法分别行使省、设区的市、县级地方国家机关的职权;作为民族自治地方的自治机关时，虽然在批准程序上有所不同，但是所享有的自治权则是平等的、不分级别的。也就是说，自治州、自治县的自治机关所享有的自治权同自治区的自治机关所享有的自治权是一样的，没有等级差别，只是自治权的实施范围因行政区划大小不同而有所不同。