权利与权利

(三)权利与权利——权利保护的难题

民族区域自治制度内权利与权利关系反映为民族自治地方内实行区域自治的民族和非自治民族的关系，自治民族之间的关系，自治民族公民和其他民族公民的关系。这些权利与权利的关系具体表现如何，权利之间是否有位阶或是优位性?我国宪法第4条规定，“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫”，第33条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。结合这些规定分析权利之间的关系，得出的结论是:民族区域自治制度中的这些权利在法律上没有位阶，不能因民族的不同而获得法律以外的特权或者作为限制权利的借口使公民受到歧视。但在制度运行的实际中，还是客观的存在权利的规范和实现得不到平等保护的情况，而出现权利有位阶的假象。其主要原因是处理民族权利之间关系的法律法规的失位。如调整实行区域自治民族和非自治民族的关系、自治民族之间的关系的是民族区域自治法，调整自治民族公民和其他民族公民的关系以及调整权利与权利之间关系的具体的法律法规还留有很大的空白。

由于我国民族分布上的特点，权利与权利之间还存在着民族差异和矛盾，少数民族权利保护的法律形式和范围还有待明确，必须规定处理的原则、措施和办法。如海北自治州自治条例有这样一个原则性的规定:“自治州的自治机关在处理民族之间和地区之间的一切纠纷时，本着有利于团结，有利于生产和互谅互让的原则，通过协商，妥善处理，禁止挑拨、煽动民族之间和地区之间纠纷的行为。”但对有两个以上的自治民族的民族自治地方，如何处理好两个或多个自治民族之间的关系?虽然可以认为处理自治民族和非自治民族关系的原则，同样适用于自治民族之间的纠纷的调解，但还需具体的措施和办法来落实。

从作为个体和限制语义范围的小集体的权利保护来讲，我国有2700多万散居少数民族人口，约占少数民族人口总数的1/4;此外，自治民族与非自治民族中还有与民族内主要族群关系松散的具有独立性的族群，⁽²⁸⁾保障这些少数民族的权利，同样是民族区域自治制度处理权利之间关系的需要。我国第八届人大常委会就曾把起草《散居少数民族权益保护法》列入了立法规划。各民族公民杂居在一起，促进了各民族公民之间的交往，有利于不同民族的公民互相学习、共同进步，同时客观上也增大了各民族公民之间发生摩擦的可能性，给调整散居地区的民族关系带来了复杂性。目前，我国已有15个省市制定了有关散居少数民族工作的地方性法规和规章，为制定保障散居少数民族权益的条款奠定了基础。⁽²⁹⁾但是具有整合性的全国性法律法规的缺位，不能从根本上保障权利的实现。

另外，《宪法》规定通过设立民族乡的办法，以期使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利，国务院制定了《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，以保障民族乡制度的实施。截至2003年底，中国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡。⁽³⁰⁾

民族区域自治权的体系中对权利之间关系处理的关注，其核心是为了保障少数民族权益。既强调在民族自治区域内自治民族自己管理自己的事务，以实现自己的合法权益，又强调作为个体的少数民族成员特殊权益的保障问题。就是说，处理好权利之间关系的本质是对少数民族的权益实行特殊保障。其责任主体从公民讲，既有自治民族公民，也有汉族公民，还有其他少数民族公民。从国家机关讲，既有自治机关，也有中央国家机关，还有其他地方国家机关。