非政府国际组织的法律人格探析

非政府国际组织的法律人格探析

彭忠波⁽¹⁾

内容摘要长期以来，学界关于非政府国际组织的研究似乎与其在国际社会活动中所具有的作用并不吻合，而对有关非政府国际组织的许多基础理论问题的探讨也不够充分。本文主要从非政府国际组织的界定入手，在国际法和国内法两个层面，对非政府国际组织的法律人格和法律地位予以探讨，并对国际社会关于非政府国际组织的法律规制和立法协调提出建议。

“二战”后，特别是20世纪80年代以来，非政府国际组织(International nongovernmental organization，以下简称INGO)发展迅猛，无论其数量、规模，还是其活动范围和影响力都越来越大;目前，INGO的触角已经探伸到国际社会生活的各个领域，成为当代国际社会的“第三种力量”。作为国际舞台日益活跃的行为主体，INGO的法律人格问题却不甚清晰，这不仅与INGO的发展现状不相适应，也制约了INGO作用的进一步发挥。而长期以来，学界的讨论似乎也更多地集中于政府间国际组织，而对于INGO法律人格的探讨则不为多见。本文旨在从国际法和国内法两个层面，对INGO的法律人格予以探讨，进而对INGO的国内法律规制和国际立法协调问题予以探讨，以期揭开INGO的法律人格面纱。

一、非政府国际组织的界定

(一)非政府国际组织定义的衍生——纵向分析的路径

长期以来，国际社会对于INGO的定义、内涵及外延并没有统一的认识，而有关INGO的界定，往往取决于各政府间国际组织相关文件的规定。之所以出现这种状况，一方面是因为INGO类型繁多，不同的INGO之间，其宗旨、活动领域、成员构成、资金来源、组织结构等都存在较大差异，很难对其做统一的界定;另一方面，在国际社会层面上，INGO的活动与政府间国际组织联系紧密，而各政府间国际组织在选择INGO作为合作伙伴时，往往根据本组织宗旨和职能的需要，通过出台相应的文件对INGO进行界定，为那些符合本组织发展需要的INGO创设合作平台。

在联合国成立以前，虽然INGO已经大量存在，并与各种政府间国际组织进行不同程度的合作，但“INGO”作为一个被国际社会所广泛接受的字眼，则是联合国成立以后的事情。《联合国宪章》第71条率先在国际多边文件中对非政府组织参与政府间国际组织的规则予以明确，⁽²⁾并对那些不是主权国家和政府间国际组织的社会实体，采用了否定式的概括方法，即所谓“非政府”组织(Nongovernmental organization，以下简称NGO)的概念。⁽³⁾而在接下来的几十年，即使是在联合国框架范围外，无论是学术界还是国际社会活动领域，NGO这一特定称谓已被广泛接受，用来泛指各种“社会性”的活动者。⁽⁴⁾值得注意的是，《联合国宪章》第71条并没有对NGO做进一步的界定，但有一点可以明确，该条所指的NGO主要还是指国际性的NGO(亦即INGO)，因为该条规定，对于国内NGO与经社理事会的合作安排，仅在“适当情形下”才得以考虑，并需要同有关联合国会员国进行会商。

1968年，联合国经社理事会在其第1296(XLIV)号决议中，对《联合国宪章》第71条进行了权威性解释。根据该决议，“任何非经政府间协议所创设的国际组织，都可以被视为非政府组织”。可见，该决议与第71条的基本观点是一致的，即将能够在经社理事会取得咨商地位的NGO主要限定在INGO上。而且，该决议还进一步对“什么是具有国际性的组织”的判断标准予以明确，即该组织“应具有一定的代表性和公认的国际地位”，并且“应在其特定职能范围内，能够代表并表达相当多数人民或组织成员的观点。如果可能，该代表性应能涵盖世界不同地区的多数国家”。⁽⁵⁾另外，经社理事会所属的非政府组织委员会在审查NGO能否取得咨商地位的实践中，通常还认为一个组织如需满足“国际性”要求，至少应在三个以上的国家拥有附属机构。⁽⁶⁾

1996年，联合国经社理事会在其第1996/31号决议中，似乎又扩大了能够取得咨商地位的NGO范围，该决议在界定NGO时认为，“只要不是由政府实体或政府间协议所创设的组织，即可被视为NGO”。显然，这种定义意在将那些国内NGO包含在内，从而赋予国内NGO更多参与联合国系统的机会。与第1296号决议对NGO“国际性”的强调不同，第1996/31号决议则重点强调了NGO的“组织性”。根据该决议，NGO应具有一个确定的总部，并有日常工作人员为其服务;还应具有民主产生的章程，且该章程应规定组织成员在组织决策、活动等相关事项上具有投票权。而且，经授权的代表机关应能代表组织成员行事。此外，该决议还对NGO的“非政府性”予以明确，它要求组织活动的基本经费应来源于其各国的附属机构或其他组成部分，或来源于成员个人。⁽⁷⁾需要指出的是，尽管第1996/31号决议在范围上将那些国际性、地区性以及国内的NGO都囊括在内，但该决议仍规定，“该组织应在特定领域范围内，具有得到承认的地位和广泛的代表性”。

实践中，联合国经社理事会还根据一定的标准，将取得咨商地位的NGO或INGO分为三个级别，即具有一般咨商地位(general consultative status)的NGO、具有特殊咨商地位(special consultative status)的NGO以及具有名册登记地位(the roster)的NGO。三个级别的NGO在经社理事会中享有不同程度的参与权。具有一般咨商地位的NGO，在经社理事会享有最广泛的参与权。一般咨商地位授予那些活动范围与经社理事会大部分活动有关，又能以事实向经社理事会说明其对实现联合国经社领域目标有不断和显著贡献的NGO。具有一般咨商地位的NGO，在国际事务中有广泛的代表性，例如国际商会、国际志愿机构理事会、国际妇女理事会等;⁽⁸⁾具有特殊咨商地位的NGO通常是一些专业性的NGO，如国际特赦组织、国际红十字会、国际绿色和平组织以及国际法协会等;具有名册登记地位的NGO所享有的参与权最小，但其数量很多，有学者称其为“临时顾问资格”，⁽⁹⁾其仅在其有限的职能范围内参与到经社理事会的活动，且必须要在经社理事会推荐的基础上在联合国秘书长那里进行登记。

鉴于联合国在当今国际组织体系中的核心地位，许多政府间国际组织在本组织与NGO或INGO的合作中，采取了与联合国相似的界定方式。如国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国粮农组织都采取经社理事会第1996/31号决议的定义，并比照经社理事会的“三分法”对NGO进行分类。可以说，联合国框架内关于NGO或INGO的界定，是目前各国政府及政府间国际组织在定义INGO时最重要的参照标准。

而在联合国框架之外，迄今为止，1986年的《关于承认非政府国际组织法律人格的欧洲公约》(以下简称《欧洲公约》)是关于INGO唯一的区域性多边条约。该公约虽没有直接对INGO进行定义，但公约第1条在界定公约的适用范围时，则对INGO的内涵及外延进行了限定。根据该条规定，INGO应该:(1)具有国际效用(international utility)的非营利目的;(2)由成员国国内法下的某个实体所创设;(3)至少在两个以上的国家从事活动;(4)应在某一成员国境内拥有法定的办公场所，而且其主要管理和控制地也应在该成员国或其他成员国境内。与联合国框架内NGO的范围不尽相同，《欧洲公约》明确地指向那些INGO。当然，《欧洲公约》该条的规定也比较抽象，对诸如“国际效用”、“从事活动”等用语并没有进行明确限定，⁽¹⁰⁾这在实践中给予欧洲理事会及公约成员国较大的裁量权。另外，与联合国经社理事会第1296号决议不同，该公约仅要求NGO在两个以上的国家从事活动即可被视为INGO;而与经社理事会第1996/31号决议不同，公约并没有对INGO的组织性进行明确限定，而是将其交由各成员国在其国内法中进行具体规定。

总之，国际社会关于INGO的定义、内涵及外延至今仍未能形成一致意见，关于INGO的统一界定仍需各国及政府间国际组织在实践中予以发展。诚然，联合国框架内对INGO的界定对其成员国及其他政府间国际组织有较大影响，但不难看出，联合国系统自身关于INGO内涵及外延的理解也在不断的变化过程中。而与此同时，在联合国框架外，一些国家也试图在局部范围内对INGO的内涵及外延统一认识，另有不少政府间国际组织还根据自身的职能需要，对INGO作出不同的界定。从某种意义上说，各政府间国际组织基于自身需要对NGO或INGO进行定义，大都具有一定的局限性和不完全性。但不可否认，这些定义基本上反映了各个时代NGO或INGO的发展现状，而对我们就INGO内涵及外延做进一步分析，以及对国际社会就INGO进行立法协调，也都具有重要的借鉴意义和参考价值。

(二)非政府国际组织特性的阐释——横向比较的路径

诚然，国际社会至今仍未对NGO或INGO的定义有统一的认识，但INGO基于其自身性质及活动特点，同国际社会的其他行为主体相比，还是展示出其内在的不同特性。

1.非政府性:与政府间国际组织相比

INGO区别于政府间国际组织的首要特征，即是其非政府性。一般而言，INGO的成员不包括政府或其他行使公共权力的公法主体，自身也不具有任何主权性质，不行使任何强制性的公权力。根据《国际公法大百科全书》的定义，NGO是指“非经政府或国际协议创设的私人组织(协会、联盟、同盟、行会或团体)，能够通过其活动在国际事务中发挥其作用，并且其成员享有独立的投票权”。⁽¹¹⁾该定义即阐释了NGO同政府间国际组织在成员构成上的差别。此外，INGO在经费来源上也不同于政府间国际组织。通常，INGO主要依靠其成员交纳的会费、捐赠及服务性收费，而不以国家财政拨款为其主要经费来源。⁽¹²⁾另外，就INGO的组织结构而言，组织成员可以自主地选举其代表机关，而该代表机关也能够根据组织章程的规定，独立地行使相应的权利，而不受主权国家或政府的干涉。INGO的非政府性，一方面，使得INGO能够独立地展开活动，自主地发表意见，在主权政府之外形成相对独立的力量团体;另一方面，这也决定了INGO活动方式，不可能通过强制性的行为来履行职能以达成其组织宗旨，而主要是通过施加间接影响的方式来实现组织的宗旨。

2.国际性:与国内NGO相比

顾名思义，INGO是一种国际化的非政府组织，它与NGO在内涵上也具有许多共同特性，如都具有“非政府性”、“非营利性”和“组织性”。然而，尽管许多政府间国家组织在定义NGO时，可能并不将国内NGO与INGO进行区分，但在国际法律秩序范围内，国际组织所关注的NGO显然更多地指向INGO，这在联合国框架内表现得尤为明显。一般认为，活动范围是判断是否国际性NGO的最主要标准。联合国经社理事会第1296号决议和《欧洲公约》在界定INGO的“国际性”时，都要求该组织应在多个国家开展活动。而对此，《国际公法大百科全书》则采用成员资格和活动范围的双重标准，即当其成员资格或活动范围局限在一国境内时，其就是国内NGO;反之，则是国际性的NGO。⁽¹³⁾另外，组织成员的构成、活动经费的来源、组织宗旨和职能范围等也可以作为INGO“国际性”的考察因素。尽管不同国家或政府间国际组织在识别NGO“国际性”的标准上还存有差异，但无论如何，那些活动范围仅局限于一国范围内的NGO，都不应被视作国际性的NGO。事实上，也只有那些在跨国范围内，甚至更为广阔的国际层面上从事活动的NGO，其法律地位、法律人格、活动范围、活动方式等才能引起主权国家更多的关注，也更需要国际法律框架予以规制。

3.非营利性:与跨国公司相比

非营利性是所有NGO的共有特征。与跨国公司追求利润的秉性不同，INGO往往以社会公共利益或全球共同利益为其宗旨，其活动目的总是意在谋求社会发展和人类共同利益的协调和平衡。对此，世界银行曾将NGO定义为“那些从事救济、保护穷人利益、保护环境、提供基本社会服务、或从事社区发展的私人组织”。⁽¹⁴⁾显然，世界银行的定义揭示出NGO的宗旨即是实现某些非营利性的公益性目的。诚然，有些INGO在履行其职能过程中，也收取一定的服务费用或其他费用，但这些收入往往用以维持INGO的日常运营，为INGO履行职能提供可靠的经费来源，其最终目的仍是实现那些非营利性的宗旨。因此，非政府组织的活动或它们所提供产品与服务，不是利润取向的。⁽¹⁵⁾INGO从事某些营利性的活动，并不能改变INGO非营利的特性。

4.组织性:与松散型压力团体相比

各国及国际组织在对NGO或INGO进行界定时，往往规定其应具有一定的组织结构。如联合国经社理事会1996/31号决议和《欧洲公约》都对NGO的组织性提出了要求。一般而言，INGO应在一国设有总部，具有固定的办公地点和执行人员。通常情况下，INGO还设有一定的代表机关或执行机构，授权其履行组织职能。而且，INGO还具有一定的决策程序和活动规则，组织成员及组织机构往往需要依循此种规则，在组织内外开展活动。因此，与那些松散性的压力团体相比，INGO在组织构造上具有更紧密的联系性，并具有常设性和稳定性，能够持续地发挥NGO在国际事务中作为“第三种力量”的作用。另外，INGO的组织性，还是其作为国际、国内法律秩序中行为主体所必需的要素，它在赋予INGO一定“行为能力”的同时，也使INGO有了相对独立于其成员的法律人格。

据此，不管目前各主权国家或国家集团对INGO的具体定义如何，INGO的“非政府性”、“国际性”、“非营利性”以及“组织性”都应是其不可或缺的基本特性。而本文对INGO法律人格的探讨，也是以这些基本特性为研究的出发点，所得出的结论也主要适用于同时满足这些特性的非政府组织。

二、非政府国际组织的国际法律人格

(一)INGO是国际法律秩序中重要的行为主体⁽¹⁶⁾

INGO在国际活动中影响力的凸显，是国际社会构成进一步民主化和多元化的重要体现。对此，前联合国秘书长科菲·安南在千年首脑会议的报告中曾指出，“为更好地实施全球治理……包括联合国在内的国际公共场所必须进一步开放，使全球化的众多行动者——民间社会、私营部门、议员、地方当局、科学协会、教育机构——得以参与，他们的贡献对于校准全球化路线至关重要”。⁽¹⁷⁾就INGO与国际法律秩序的关系而言，INGO以其自身特有的价值，对国际法的产生、发展和实施都发挥了重要作用，INGO已经成为国际法律秩序中不容忽视的行为主体。

1.INGO在国际法律秩序中的作用

自INGO产生以来，国际社会即对其地位和作用评价不一。有的认为，INGO是国际社会民主化的重要体现，应充分发挥其在国际交往中的作用。但也有的认为，INGO的出现是对以主权国家为核心的国际社会的巨大冲击，主权国家将很难对INGO进行有效控制。⁽¹⁸⁾不可否认，种类繁多、职能多样的INGO所具有的影响力差别较大，在国际实践中所发挥的作用也不尽一致，但从整体上说，INGO作为国际社会中自成一类的行为主体，对于国际法律秩序一般都具有以下三种作用:(1)民主化作用。INGO作为独立于政府的民间组织，其出现大大弥补了国际社会立法中的民主缺陷，它可以更好地协调、整合各国市民社会的意见，作为市民社会利益的代言者，在国际法规则形成的过程中体现了多元化参与的特点。⁽¹⁹⁾(2)协调性作用。在当今利益冲突林立、价值取向不一的国际社会中，INGO在主权国家与市民社会利益和观念的协调上，在政府间国际组织与市民社会利益和观念的协调上，以及在主权国家和政府间国际组织相互间关系的协调上，都发挥着重要作用。INGO作为非主权性的实体，与政府间国际组织相比，具有更为突出的“第三方”的色彩，在各方利益协调过程中，更容易以“中立人”的身份开展活动。(3)专业性作用。INGO往往是在特定领域履行职能的民间组织，在该领域内，INGO通常具有相当强的专业性，其丰富的专业人才和专业信息，往往是主权国家和政府间国际组织在制定相关规则和解决相关问题时所必需的。这一点，在INGO与政府间国际组织的合作框架中表现得尤为明显。

2.INGO在国际法产生和发展中的作用

从1926年《国际禁奴公约》到1984年《联合国禁止酷刑公约》，从1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》到1989年《联合国儿童权利公约》等，INGO在许多国际法规则的产生和发展中都发挥了重要作用。INGO往往通过其积极的呼吁和游说，使国际社会开始关注某一国际问题，并致力于该问题的解决，以形成新的国际法规则;INGO还经常参与到相关国际条约的制定过程中，对规则的拟定提出专业性的意见;INGO甚至还直接起草了某些国际多边公约，为主权国家表决提供了条约蓝本。对此，有学者认为，INGO参与国际立法，大大降低了国际法规则形成所需的立法成本。⁽²⁰⁾而且，INGO的参与，也为国际法的产生提供了一条新的路径，并提高了国际决议出台的民主性和透明度。⁽²¹⁾

3.INGO在国际法实施中的作用

INGO对于国际法规则的实施也具有重要作用。鉴于INGO在特定领域的专业性，与该领域有关的一些国际条约或国际组织，还直接赋予某些INGO履行该公约内容的职能。⁽²²⁾在争端解决领域，INGO不但经常协助个人提出国际请求，帮其收集证据和提供咨询意见，而且还经常为某些国际争端解决机构提供参考意见。在实践中，这也为主权国家以及国际司法实体的程序规则所确认，甚至晚近一些条约中还明确规定了争端解决中INGO的作用。⁽²³⁾另外，INGO事实上还扮演着监督主权国家履行国际条约义务的职能，这在人权和环境保护等领域表现得尤为明显。而INGO成员的分散性和信息的灵便性，也使得INGO在国际法规则实施的监督中具有独特的优势。据此，有学者认为，促进NGO(当然包括INGO，笔者注)更多地参与国际条约的实施，能够增强公约制度适用的稳定性。⁽²⁴⁾

总之，INGO在当今国际法律秩序中已经成为不容忽视的行为主体，其特性也决定了其在国际法律秩序中仍将扮演不可或缺的角色。而且，在与主权国家、政府间国际组织的关系中，INGO也将以其特有的价值，吸引着主权国家和政府间国际组织的持续关注。

(二)INGO还不是国际法主体

INGO是国际法律秩序中重要的行为主体，但能否成为国际法主体，仍需考察其是否具有国际法律人格。国际法律人格是成为一个国际法主体的能力，即享有和承担依据国际法的权利和义务并通过提出国际权利主张来维护这些权利。⁽²⁵⁾随着INGO在国际舞台上的日趋活跃，INGO是否具有国际法律人格的问题也逐渐成为国际法理论中争论的焦点。有观点认为，INGO广泛地参与国际社会活动，对国际法的产生、发展和实施产生了重要影响，因此，应当尊重现实，承认其国际法主体资格。也有的主张，有些INGO还取得了出席国际会议，并发表意见的权利，事实上享有国际法上的权利，符合国际法主体资格的要求。还有观点认为，INGO享有在某些国际司法程序中的申诉权，因此，其也具备国际法主体相应的诉讼能力和责任能力。⁽²⁶⁾

通常认为，判断某一主体是不是国际法主体，往往看其是否具备三个要件，即独立参与国际关系，直接享有国际法权利和承担国际法义务，以及独立承担国际责任的能力。⁽²⁷⁾而在现实的国际法律秩序中，INGO的发展现状，尚不足以说明其已同时具备该三个要件，也不能证明其已经一般性地取得国际法主体资格。⁽²⁸⁾

首先，INGO总是依据一国国内法设立的产物，国际上并不存在相应的INGO组织法或活动法。从这个意义上讲，任何非政府组织都是国内的组织，而并非国家间或政府间的组织，其权利能力及组织构造都取决于其设立地或登记地国的法律。⁽²⁹⁾INGO活动范围的跨国性或其成员构成、资金来源的国际性，并不能改变其是国内法产物的客观事实。

其次，INGO虽然广泛地参与国际关系，但其参与方式和参与范围大多受到一定程度的限制。INGO的活动范围虽然遍及国际社会关系的各个方面，但其大多通过游说、咨询等非直接参与的方式，其参与的实际范围和实际效果仍取决于那些主权性实体或其结合体。以INGO在联合国的活动为例，虽然不少INGO取得了在联合国经社理事会的咨商地位，可以出席经社理事会及其下属机构的公开会议，但这也仅仅取得的是一种咨询者的资格，即只能提出建议、发表意见，而并无相应的表决权。而对于诸如联合国大会和安理会这样的重要机构，INGO更无出席其相关会议的权利。

再次，INGO虽然对国际条约的缔结和国际习惯法的产生具有一定的影响，但国际法事实上仍是以主权国家意志为基础的法律。国际条约的缔结仍取决于主权国家的妥协，即使是政府间国际组织所缔结的国际条约也不例外，具有缔约权的主体主要还是国家，而INGO尚不具有缔结国际条约的权利，虽然其也可能对国际条约的缔结产生这样或那样的影响。对此，1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法公约》第2条也明确规定，公约所称的国际组织是指政府间国际组织。另外，国际习惯法的产生也仍然取决于主权国家的实践和法律信念，INGO可以通过其行为影响主权国家的通常做法和法律理念，但毕竟这是一种间接的影响方式，其本身并非立法者，起决定作用的仍是主权国家。

最后，INGO虽然取得了在某些国际司法程序中的参与资格，但其实际参与的范围和效果仍是非常有限的。目前，INGO主要是在一些国际人权法院中享有申诉地位，而在国际法院、世界贸易组织等争端解决机构中，其并不享有直接的申诉权。在这一点上，INGO与个人的诉讼地位和诉讼权利极为类似，“这种权利只是以一个条约为基础，所以缔约国可以协议重新予以废止，而无需经过享有权利的个人的同意……这些属于个人的国际法上的权利，只有在得到国家之间法律规范支持的场合，才完全有效”。⁽³⁰⁾事实上，INGO的自身性质和活动方式也限制了其在国际司法程序中的主体资格，这是因为，对于争议事项，INGO往往并不具有直接利害关系，缺乏作为相关案件适格当事人的实体条件。

总之，就INGO的国际法律人格而言，目前尚缺乏统一的公约规定。《欧洲公约》虽然对就INGO法律人格的问题进行协调，但该公约仅规定各缔约国应相互承认在另一国内设立的INGO的法律人格，而关于INGO设立、权利义务、责任等实体性规则仍取决于各国国内法的内容。它并没有赋予INGO国际法律人格，而仅仅是避免了成员国相互之间重复认可INGO法律人格的麻烦。⁽³¹⁾因此，就绝大多数非政府组织而言，它们在国际法上的地位有着特殊的性质，目前还远不能与国际法主体资格相提并论。⁽³²⁾

三、非政府国际组织的国内法律人格

INGO活动的宗旨和职能范围虽着眼于那些具有国际性的事项，但在各国国内，其表现似乎更为活跃。一方面，这是因为INGO本身来源于各国国内民间组织，其组织架构、活动方式、活动内容都同各国市民社会具有更强的联系性;另一方面，INGO国际法律人格的缺乏，使得其在国际法领域内的活动受到很大程度的限制，而其宗旨的实现、职能的履行又不可能脱离各国国内法层面，因此，谋求各国国内法的认可，取得在各国国内法律秩序中的法律人格，对INGO来说更具有实际意义。INGO的国内法律人格，区分其所属国和非所属国有所不同。而就其内容而言，主要包括INGO在一国国内从事民商事法律行为的主体资格问题、INGO在国内法院诉讼中的主体资格问题以及INGO的特权及豁免问题。

(一)INGO在其所属国的法律人格问题

INGO的法律人格首先从属于其所属国的法律，但如何确定INGO的所属国并无定论，比照一般法人国籍的确定方法，还是另谋曲径?理论上的探讨并不多见。诚如前述，INGO大多是依据各国国内法所设立的法人团体或其他实体，而许多国家在国内法上对INGO和一般性NGO也并不作区分，二者在法律上具有相同的地位。因此，理论上而言，各国可以参照一般法人或其他性质团体的国籍确定依据，或采取设立地标准，或采取住所地标准，或采取控制标准，或综合运用上述标准，对INGO的所属国予以确定。一般而言，对于那些首先在一国发起设立，然后在其他国家设立办事机构或代表处的INGO，这种确定所属国的方式是可行的。但对于那些由各国NGO直接通过协议所创设的INGO，在缺乏国际公约统一规定的情况下，纯粹依据国内法的识别标准，势必引起各国国内法的冲突。因此，对于此种类型的INGO，笔者认为，应更加强调其章程所规定的总部所在地，以其总部所在地国作为其所属国，这样似乎也更符合INGO发起设立人的初衷。

当然，各国国内法关于NGO法律性质和法律地位的界定也存有差异。如有些国家法律要求所有的NGO都必须取得法人资格，而在有些国家，NGO还可以采取不具有法人资格的其他组织形式。但无论如何，INGO与其他NGO一样，在其所属国法律框架内，都是国内私法主体，二者的权利义务大体相同。据此，INGO在其发起所属国境内，有权根据该国关于NGO法律地位和法律人格的规定，依其章程及组织文件开展活动，有权从事缔约、置产等民商事活动，有权提出诉讼或应诉。而就INGO与其他国内私法主体的关系而言，它们在民商事法律关系中具有相同的法律地位，享有平等的权利和义务，二者之间并不存在任何层级管理关系或强制性关系。⁽³³⁾当然，这并不排除INGO所属国法律对于INGO的权利义务作出某些特殊规定，赋予INGO一定的特权或优惠，或对INGO的组织设立或活动范围予以特别规制。

(二)INGO在其非所属国的法律人格问题

一般而言，INGO的非所属国并没有承认INGO在其境内法律人格的义务。INGO如欲取得相应的法律人格，往往还需要满足非所属国关于外国民间组织或非营利组织在其境内活动的法律规定，即INGO在其非所属国的权利能力和行为能力，除受制于其所属国法律外，还受制于该外国国内法的规定。事实上，这既涉及该外国对INGO在其所属国已经取得的法律人格的承认问题，也涉及该外国对INGO在其境内活动的认可问题。一国既可以概括地承认外国NGO的主体资格，如通过其国内法规定或通过国际条约的方式，一般性地承认外国NGO已经取得的法律人格，并允许其在内国从事有关活动;也可以通过特定的审批或许可程序，承认外国NGO的法律人格，准许其在内国从事相关活动。而通常情形下，INGO往往需要履行相应的注册登记程序，才能取得在其非所属国进行活动的合法资格。诚然，各国承认的方式和范围不同，但无论如何，INGO都不能当然取得在其非所属国的法律人格。

INGO在得到其非所属国的认可后，即有权依照该国法律规定，享有该国所赋予NGO的一般性权利，如从事有关民商事活动及参与诉讼活动等，也有义务遵守该国对NGO所课以的相应义务，如不得从事营利性活动或不得从事违反公共秩序的活动等。当然，内外国NGO在法律地位上也可能存在差异，有些国家可能对某些INGO给予一定范围的特权及豁免，或对外国NGO的法律人格设定特别的限制，如规定外国NGO不得对该国政府的政策发表意见，不得支持该国政治组织从事相关活动等。总之，INGO在其非所属国，仍受制于该国国内法律秩序，而在缺乏条约规定或专门法律规范的情形下，该国关于外国法人或外国社团的相关规定也都适用，INGO也还只是国内法律秩序所规制的对象。⁽³⁴⁾

(三)INGO的特权及豁免问题

一般而言，INGO在一国境内并不能当然享有特权或豁免待遇，除非有关条约、国内法或特定协议作相反的规定。而国际法律体系中也并没有关于INGO特权及豁免权的普遍性公约或习惯性作法。⁽³⁵⁾当然，这并不妨碍一国在其国内法中对符合特定条件的NGO(包括INGO)给予一定的特权及豁免，如规定国内税或关税的减免、相关费用的减免、其雇员所得税的减免、其捐赠人税收的减免等优惠措施。事实上，关于INGO在一国境内特权及豁免权的内容更多地出现在INGO与国家所签订的具体协议中。

实践中，为实施某些援助计划或项目，INGO还可能与东道国政府签订相应的谅解备忘录或具体的协议，就INGO在其境内活动的权利和义务予以专门规定。这些协议通常会首先明确INGO在东道国的法律地位，承认其法律人格，赋予其缔结合同、置产和诉讼等权利。其次，协议中还可能约定，东道国除直接参与该项目外，还应为INGO提供某些便利，比如为其提供办公场所、交通工具或为其外国雇员提供房舍。通常，这些协议还会包括某些税收、海关及其他管辖豁免方面的内容。⁽³⁶⁾值得注意的是，这种协议并不具有国际条约的性质，对一国也不能产生国际法上的约束力，而对于因该协议履行或解释所发生的争端，仍有赖于东道国国内的救济方式或该协议所约定的争端解决方式。

而对于东道国法院诉讼而言，除有关条约、国内法或具体协议另有规定外，INGO也不能当然享有相应的司法豁免地位。一般而言，INGO在国内法院进行诉讼时，具有同国内其他性质相同的组织同样的诉讼主体资格，享有相同的诉讼权利，承担同样的诉讼义务。这样，对于那些具备法人资格的INGO，应依据国内法关于法人诉讼地位的规定，参与诉讼;而对于那些不具备法人资格的INGO，则可以比照该国关于非法人团体诉讼地位的规定，参与诉讼。当然，对于外国NGO在内国进行诉讼时，应首先取得该国法院或政府的认可，始能具有在该国从事相关活动的合法主体资格，也才有权以该组织的名义进行诉讼。

需要指出的是，某些INGO在国内法院诉讼中也可能享有一定的司法豁免权。对于那些在国际事务中扮演重要角色的INGO，如国际红十字会、国际劳工联合会、绿色和平组织等，不少国家同它们签订具体协议，给予其在本国活动时一定的特权或豁免权，包括国内法院诉讼中的豁免地位，以保障这些组织能更好地履行职能。因此，如东道国与INGO存在此类的协议，则在该国法院诉讼中，这些INGO即享有一定的司法豁免权，包括司法管辖豁免、强制程序豁免及执行豁免等。值得注意的是，INGO并不当然享有在外国法院诉讼时的豁免地位，其豁免来源于主权国家的自我限制，其实际豁免范围也取决于主权国家在协议中的具体承诺范围。

四、结语:非政府国际组织法律人格的现实困惑及其出路

INGO在当今国际社会中所表现出来的活力，已使主权国家和政府间国际组织越来越重视其作用，而且，在国际关系实践中，主权国家和政府间国际组织也越来越来习惯于利用INGO的影响力。但无可否认，现实中的国际社会仍是以主权国家为中心的权力社会，INGO在这种主权权力构造的社会框架中，仍只能处于从属地位，对此，即使是政府间国际组织也不例外。因此，INGO法律人格的性质、内容及范围仍主要取决于主权国家的意愿，无论这种意愿是通过国内立法表现，还是通过国际条约的形式予以协调。

而对于INGO，主权国家往往又存在着两种相互矛盾的心理，既想利用INGO的特有作用来实现其特定目的，又担心INGO的不断壮大会脱离其羁束，正是这种矛盾的心理导致了INGO立法上的混乱。因此，在涉及INGO的立法中，主权国家总是试图在国内法层面上对包括INGO在内的所有NGO予以规制;而在国际法层面上，对INGO立法的国际协调则显得较为滞后。就INGO的法律人格而言，国际社会尚缺乏关于INGO法律人格的普遍性公约和习惯性做法，INGO法律地位和法律人格仍从属于各国国内法的规定。而在国际法统一规则缺失的情形下，INGO跨越国境的活动又不可避免地产生各国法律冲突的现象。因此，对于INGO而言，各国INGO法律规则的差异以及由此所导致INGO法律人格的分裂，无疑是现实中其所面临的最大的制度困惑。

实践中，各国法院也多援用冲突法规则，以INGO的属人法及法院地国法来处理涉及INGO法律人格和法律地位的相关问题。但是，对于INGO与主权国家、政府间国际组织之间，INGO与其成员之间，以及INGO相互之间的关系，各国国内法往往都没有相应规则予以规范，而国际法规则对此也往往付之阙如。如当INGO在东道国境内实施某个援助项目时，INGO能否像其他外国投资者一样，在同东道国之间协议中，援用《关于解决国家与他国国民之间投资争端公约》，并通过该公约所设立的争端解决中心解决相互间的争端?⁽³⁷⁾另外，当INGO在一国境内从事某些有偿活动时，在缺乏国内法专门规定的情况下，能否援用国内其他商事法律规范?这些问题在实践中常常出现，但各国及国际社会却并无一致意见。因此，笔者认为，有关INGO的法律人格，亟待解决的是INGO法律规则的统一和完善问题，而并非仅在理论上争论INGO是否具有国际法主体资格问题。当然，规则的统一，仍需以主权国家为核心的国际社会在对INGO的角色定位上取得一致。

对于INGO的角色定位，笔者认为，在国际法律秩序建构过程中，INGO应是不可或缺的重要参与者，INGO应致力于发挥其民主性、协调性和专业性作用，继续发挥其在国际法产生、发展及实施中所特有的作用。对此，主权国家及国家组织应有清楚的认识。同时，在目前的国际社会架构中，INGO的出现还不足以打破以国家为主导、以权力为中心的国际社会秩序，国际社会应积极引导INGO作用的发挥，以实现其特有的价值。另一方面，INGO自身也应进行正确定位，在目前国际法律秩序框架中，INGO的出现不是为了破坏性的解构，而是为了能在现有框架下更多地进行创造性的建构。INGO作用的发挥以及其价值的实现，在很大程度上，仍受制于以主权国家为核心的国际社会的认可程度。

在解决INGO角色定位的基础上，各国及国际社会应致力于实现INGO法律规则的统一和完善。鉴于INGO的活动范围，通常涉及国际和国内两个领域，有关规则统一和完善的工作也应着眼于这两个层面。对于INGO的国际法律地位，笔者认为，可行的做法是，选择以某些普遍性政府间国际组织(如联合国或世界贸易组织)为突破口，通过组织决议或成员国缔结条约的方式，对INGO与政府间国际组织及主权国家的关系予以明确。当然，联合国经社理事会关于INGO法律地位的一系列决议都可以作为这种国际立法协调的基础。而对于INGO的国内法律地位，可以首先就INGO在不同国家法律人格的相互承认达成协议，在条约中对INGO的定义、承认的条件及效力予以明确，以便INGO在各国国内开展活动。这样，不但尊重了各国规制INGO活动的意愿，也对INGO履行国际性的职能提供了法律保障。另外，各国还可以就INGO进行专门立法，并注意明确INGO在国内法中的法律人格及地位，INGO与其成员间的内部关系，以及INGO开展活动发生法律冲突时的准据法确定问题。

诚然，INGO定义、类型、法律地位及法律人格等许多问题都还存在较大分歧，但毫无疑问，对INGO的相关规则进行国际协调仍是有必要的。在INGO更多地参与全球治理的情形下，厘清INGO的国际、国内法律人格具有十分重要的现实意义。而就目前国际社会构造而言，INGO虽然还不能取得国际法律人格，但这并不妨碍国际社会对INGO的法律地位和法律人格进行统一的规定，以解决INGO角色定位和法律人格的现实困惑，这或许也正是国际社会不断进步和民主化的表征。

AbstractThe research on international non-governmental organization(INGO) hasn't seemed to match INGO's role in the international society so far，neither has there been enough discussion on the fundamental theoretic issues of INGO.The essay goes fromthe definition of INGO，and then analyzes the legal personality and status of INGO from the perspective of both international law and national law.As a summary，the essay gives its suggestions on the legal regulation and harmonization of INGO in the international society.

【注释】

(1)*武汉大学国际法研究所博士研究生。

(2)参见许光建等主编:《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版，第471页。

(3)需要说明的是，鉴于NGO与INGO除在活动范围、成员资格等方面存在一定差异外，两者在法律特征上具有较大的一致性，而事实上许多国际组织在界定NGO时，也并没有严格地将国内的NGO与国际性的NGO区分开来。一般而言，INGO只是NGO的一种类型，也还有大量不具有国际性的NGO。因此，本文在对INGO进行界定时，除特别强调INGO与NGO的差别外，两者在内涵上应具有一致性。

(4)See Kerstin Martens，Examining the Non-Status of NGOs in International Law，Ind.J.Global Leg.Stud.，Vol.10，2003，p.15.

(5)See http://www.un.org/esa/coordination/ngo/，visited on Nov.17，2005.

(6)See Martin A.Olz，Non-governmental Organizations in Regional Human Rights Systems，Colum.Human Rights L.Rev.，Vol.28，1997，p.315.

(7)See http://www.un.org/esa/coordination/ngo/，visited on Nov.17，2005.

(8)刘昕生:《联合国与国际非政府组织的关系》，载《中国国际法年刊》(1991年卷)，第492页。

(9)［德］沃尔夫刚·格拉夫·魏智通(Wolfgang.Graf.Vitzthum)主编:《国际法》，吴越、毛晓飞译，法律出版社2002年版，第434页。

(10)See Martin A.Olz，Non-governmental Organizations in Regional Human Rights Systems，Colum.Human Rights L.Rev.，Vol.28，1997，p.319.

(11)See H.H-K Rechenberg，Non-Governmental Organizations，Encyclopedia of Public International Law，Vol.3，1992，p.612.

(12)需要指出的是，不同国家、不同领域NGO或INGO的经费来源也存有较大差异。有学者依其经费来源将其分为三类，即会费主导型、私人慈善主导型和公共部门主导型。因此，在某些国家或某些领域，如许多西欧国家在卫生保健、教育、社会服务等领域，对NGO或INGO也给予了大量的财政支持。当然，这种支持可能通过某些间接的方式，如采取合同安排的形式，而并非直接地采取行政拨付的形式。有关不同国家、不同领域NGO经费来源的调查报告，可参见［美］莱斯特.M.萨拉蒙(Lester.M.Salamon)等:《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社2002年版，第27～33页。

(13)See H.H-K Rechenberg，Non-Governmental Organizations，Encyclopedia of Public International Law，Vol.3，1995，p.612.

(14)See World Bank Operational Directive 14.70.

(15)赵黎青:《非政府组织问题初探》，载《中共中央党校学报》1997年第4期，第121页。

(16)在此，本文采用国际法律秩序中“行为主体”的概念，并无意将其与国际法主体等同视之。但笔者认为，在当今国际法律秩序中，除严格意义上的国际法主体(如主权国家和政府间国际组织)外，个人、跨国公司以及非政府组织，都是现实中国际社会活动的重要参与者，也都对国际法的产生、发展和实施发挥着各自独特的作用。当然，是否所有的国际社会参与者或行为主体都具有国际法主体资格，则是另一层面的问题。而关于INGO的国际法主体资格问题，将在下文作进一步阐释。

(17)资料来源于下列网址:http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/ report/.2005年12月11日访问。

(18)See Peter J.Spiro，The Democratic Accountability of Non-governmental Organizations: Accounting for NGOs，Chi.J.Int'l L.，Vol.3，2002，p.167.

(19)See Frank Vibert，A Framework for Non-Governmental Organizations in International Diplomacy，Chi.J.Int'l L.，Vol.2，2001，p.399.

(20)See Frank Vibert，A Framework for Non-Governmental Organizations in International Diplomacy，Chi.J.Int'l L.，Vol.2，2001，p.399.

(21)See Malcolm D.Evans(ed.)，International Law，2003，p.319.

(22)不少人权、环境保护等方面的国际公约赋予该领域内一些影响力较大的INGO监督实施公约的权利，如国际红十字委员会在战时人权保护方面的职责，就为1949年关于保护战争受难者的四个日内瓦公约所确认。

(23)如《儿童权利公约》第45条，详细论述可参见Malcolm D.Evans(ed.)，International Law，2003，p.319.

(24)See Peter J.Spiro，The Democratic Accountability of Non-governmental Organizations: Accounting for NGOs，Chi.J.Int'l L.，Vol.32002，p.169.

(25)［瑞］I.潘逊(Isaac.Paenson):《国际公法(和平法)和国际组织术语手册》，马洪力、田如萱等译，中国对外翻译出版社1989年版，第24页。

(26)关于主张INGO具有国际法律人格的论据，与主张自然人、跨国公司等国际法上的“个人”具有国际法主体资格的论据大同小异，详细观点可参见［英］詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第1013页;或参见［奥］阿·菲德罗斯等:《国际法》(上)，李浩培等译，商务印书馆1981年版，第262～270页。

(27)参见梁西主编:《国际法》(修订第二版)，武汉大学出版社2000年版，第74～75页。

(28)需要说明的是，不同INGO的发展极不平衡，有些INGO在国际法律秩序中的权利义务可能更接近于一般意义上的国际法主体。其中，红十字国际委员会的地位最为特殊，1949年日内瓦关于保护战争受难者的四公约，赋予其国际法上的地位，因为这些公约在一定的前提下把保护国的任务交给了它。而各国通常也承认，红十字国际委员会在履行条约规定的职能范围内，是一个特殊的国际法主体。参见［奥］阿·菲德罗斯等:《国际法》(上)，李浩培译，商务印书馆1981年版，第261～262页。

(29)See Timothy C.Evered，Foreign Investment Issues for International Non-governmental Organizations:International Health Projects in China and The Former Soviet Union，Buff.Jour.Int'l L.，Vol.3，1996，p.156.

(30)［奥］阿·菲德罗斯等:《国际法》(上)，李浩培译，商务印书馆1981年版，第269页。

(31)See Kerstin Martens，Examining the Non-Status of NGOs in International Law，Vol.10，Ind.J. Global Leg.Stud.，2003，p.23.

(32)黄志雄:《非政府组织:国际法律秩序中的第三种力量》，载《法学研究》2003年第4期，第126～127页。

(33)如国际红十字会就是依据瑞士法所注册的国内私法主体，在国内民商事法律关系中，同其他国内私法主体具有平等的法律地位。

(34)关于INGO法律人格的相互承认，目前只有《欧洲公约》作出相应规定，而对该公约之外的成员国而言，INGO的法律人格问题仍属其国内法自主确定的事项。

(35)目前，国际法律秩序中仅对红十字国际委员会的特权及豁免权予以明确保障，而其他INGO的特权或豁免权则缺乏普遍性的国际法依据。

(36)See Frank Vibert，A Framework for Non-Governmental Organizations in International Diplomacy，Chi.J.Int'l L.，Vol.2，2001，p.401.

(37)See Gregory W.MacKenzie，ICSID Arbitration as a Strategy for Levelling the Playing Field Between International Non-governmental Organizations and Host States，Syracuse J.Int'l L.＆Com.，Vol.19，1993，p.197.