中国—欧盟焦炭贸易争端及其解决途径

中国—欧盟焦炭贸易争端及其解决途径

胡涛⁽¹⁾张凌云⁽²⁾＊黄志雄⁽³⁾＊＊

内容摘要焦炭在工业生产中有着不可替代的重要地位，同时焦炭加工又会带来严重的环境污染。2004年初中国出台的焦炭出口限制措施引发了中国与欧盟之间的焦炭贸易争端。中欧双方虽然通过协商达成了临时协议，但仍留有诸多尚待解决的问题。因此，有必要对WTO规则特别是GATT第20条例外条款加以分析和合理利用，通过征收高额超标排污费和征收焦炭出口关税对焦炭出口进行限制，是一个有利于保护我国环境、促进可持续发展的新思路。

在当今世界各国对于能源安全日益重视和环境保护意识普遍加强的双重背景下，焦炭正逐渐成为国际贸易中一种特殊的“敏感产品”。由于焦炭在工业生产中的重要地位以及焦炭加工带来的严重污染，它越来越多地成为国家之间“能源战”和“贸易战”的主角之一。2004年中国与欧盟之间的焦炭贸易争端，对于“入世”未久的中国如何运用国内法和国际贸易规则来保障自身能源供给、保护环境以及解决国际贸易争端都提出了很多有益的启示。同时，中欧双方虽然通过协商达成了临时协议，但仍留有一些尚待解决的问题。本文通过追溯2004年中国—欧盟焦炭贸易争端的背景和争议焦点，试图就有关争端的解决提出不同的解决方案。

一、焦炭行业相关背景回顾

焦炭是炼钢的主要燃料，是由炼焦用煤在高温作用下，经过复杂的物理和化学过程形成的。中国是世界焦炭市场的生产和出口大国，在国际市场上占据着无可替代的主导地位。然而，焦炭工业又是一个环境污染十分严重的行业。

1.世界焦炭生产和贸易

世界各国的焦炭主要用于钢铁工业。近几年，从总的趋势看，世界的钢铁产量在增长，焦炭产量也在增长，如下表:

表1世界钢、生铁和焦炭产量单位:万吨

信息来源:中国炼焦行业协会

2005年世界钢、生铁和焦炭产量分别比2000年增长了30.5%、35.2%和37.6%。从各国的生产数据可以看出，对世界钢、铁和焦炭的增长贡献最大的就是中国。除中国外，其他主要焦炭生产国家还包括俄罗斯、乌克兰、美国、印度、韩国和波兰等。

2004年世界焦炭的贸易量为3229万吨，其中，中国出口高达1501万吨，占世界贸易量的46.5%，接近世界贸易总量的一半。中国焦炭出口全球约51个国家和地区，输往日本、印度、韩国、巴西、美国和墨西哥等国家。除中国外，其他焦炭出口较多的国家还有:波兰、俄罗斯、乌克兰、日本(也有从中国的进口，进出口相抵后，实际为净进口)。其中波兰、俄罗斯、乌克兰的焦炭出口主要供给德国、法国、意大利等欧洲国家。⁽⁴⁾

2.焦炭生产的环境影响

焦炭工业是重污染行业，其排污环节多、强度大;污染物种类繁杂、毒性大。

焦炭生产中的大气污染物主要包括在结焦过程中产生的苯并芘等苯系物和酚、氰、硫氧化物、氯、碳氢化合物等，空气与焦炉煤气燃烧生成的SO₂、NOX、CO₂等气体，以及出焦时灼热的焦炭与空气接触骤然生成的CO、CO₂、NO₂等气体。这些污染物中，最有害的是二氧化硫和苯并芘，其中，二氧化硫是造成“酸雨”的罪魁祸首，而苯并芘是一种强致癌物质。

焦炭生产中的水污染物主要是在粗煤气冷却过程中产生的剩余氨水和回收过程产生的废水中所含的氨氮、酚、氰、苯可溶物等污染物。这些污染物危害性大，且难以处理。

焦炭生产中的固体废物主要包括焦粉、矸石、中煤、煤泥等，受到降水淋渗的作用，渗透到浅层地下水中，造成对地下水的污染。此外，焦炭生产的焦油渣、粗苯再生渣、沥青渣等都属于危险固体废物。

山西省是我国焦炭的主产区，大气环境污染也在全国名列前茅。国家环保总局环境监测总站披露的全国环境污染最严重的30个城市中，山西省就占了13个，而且包揽前5名。山西省6个地级市，太原、大同、阳泉、长治、晋城、朔州全部在“黑名单”上，晋中、临汾等4个地区所在的城市也上了“黑名单”。鉴于山西所处的地理位置及气候条件，它的环境问题不仅仅制约了山西的社会及经济的发展，而且对周边地区的环境也造成了很大的影响。这就是眼前蓬勃发展的焦炭事业的代价。目前，山西省的焦化生产产量已大大超过区域环境的容量。这是山西环境恶劣的源头，不从源头上控制，治理环境就是奢谈。

山西省社会科学院能源经济所以太原钢铁(集团)有限公司为案例，采用防护费用法对焦炭生产造成的大气污染和水污染环境损失进行了估算。该估算只计算了最基本的环境防护成本，尚不包括环境污染带来的局部地区健康损失、植被损失、建筑物损失、造成酸雨的损失等。结果如下所示:⁽⁵⁾

表2环境损失计算单位:元/吨焦

将以上案例研究的结果进行推广，可以对焦炭行业的环境损失进行粗略的估算。中国2003年、2004年和2005年的焦炭产量分别为1.78亿吨、2.06亿吨、2.43亿吨;按每吨焦排污环境损失76元推算，则2003年、2004年和2005年全国的焦炭生产环境损失达135.28亿元、156.56亿元、184.68亿元，均约占各年度工业增加值的0.3%左右。在焦炭主产区山西省，焦炭生产的环境损失占该省份工业增加值的比例则高达5%左右。

这组数据在环境与贸易问题上的含义是:每出口1吨焦炭的同时，中国将多产生76.32元的环境防护费用的损失。如果计算了局部地区健康损失、植被损失、建筑物损失、造成酸雨的损失等，实际的环境损失成本还将大大高于这个数字。中国同意出口欧盟的每年450万吨焦炭配额，对中国的环境意味着3.43亿元的环境损失，也同时意味着用中国3.43亿元的环境损失补贴欧盟的环境。而对欧盟，每年450万吨焦炭进口的环境效益将远远大于3.43亿元人民币。

二、中欧焦炭贸易争端

1.焦炭贸易争端的由来

2002年下半年以来，随着全球范围内钢铁工业的快速发展，各种原料供应日趋紧张。出于环保方面的压力，一些发达国家，包括欧盟、美国和日本等，先后关闭了大量的焦炭生产厂。钢铁生产原材料的匮乏使欧盟的钢铁业，及其发达的汽车、飞机、机械制造业和建筑业都受到极大的冲击。因此，中国焦炭成了面临“断奶”的欧洲钢铁业的供血泵。但从中国自身的发展来考虑，由于近年来钢铁行业的大发展，中国政府为了保证国内冶金行业的需要，加大了对中国资源性商品的出口总量控制，自2004年起出台了一系列的焦炭出口限制措施。2004年1月1日，中国推出了焦炭出口许可证制度，同时将焦炭出口配额从1 200万吨削减到了900万吨，出口退税税率也从15%降至5%。⁽⁶⁾

中国对焦炭出口的限制引起了欧盟方面的恐慌。欧盟认为，中国焦炭出口限制政策影响了欧盟钢铁企业的正常原材料供应。2004年3月31日，欧盟向中国发出警告，称如果不解除焦炭出口限制，欧盟将向WTO提出申诉。5月9日，欧盟表示将给中国5天考虑时间以同意废除有争议的焦炭出口限制，否则中国将面临欧盟在WTO提起的首次法律诉讼。5月19日，中国财政部和国家税务总局发出紧急通知，宣布从5月24日起，对出口的焦炭及半焦炭、炼焦煤，一律停止增值税出口退税。⁽⁷⁾5月26日，欧盟发出“最后通牒”，要求5月28日前中国必须取消对焦炭出口的限制，否则将向WTO提起诉讼。5月28日，中国终于就焦炭贸易问题与欧盟达成了协议。协议中中国虽没有像欧盟要求的那样取消出口许可制度，但把对欧焦炭配额恢复到了450万吨，相当于中国前一年对欧盟出口的水平，并取消了许可证收费。协议的达成使中欧之间的贸易争端暂时告一段落。

2005年11月21日，商务部公布了《2006年焦炭出口企业资质标准及申报程序》，相比2005年的规定，进一步提高了焦炭出口企业的资质;在行业标准方面，也由符合中华人民共和国环境保护炼焦行业标准HT/126—2003三级标准提高到了必须符合二级标准。⁽⁸⁾《2006年焦炭出口企业资质标准及申报程序》的出台，对欧盟钢铁企业无疑是一瓢冷水，欧盟很可能对中国启动WTO争端解决程序。

2.中欧双方立场

(1)中国方面

从维持国内市场稳定、促进产业结构调整和保护环境等方面考虑，中国对焦炭出口进行控制是很有必要的。

从国内市场来看，一方面，焦炭正面临着产业升级，一旦出口问题没有把握好，则前功尽弃而且更加混乱;另一方面，在原材料资源短缺的情况下，中国政府有必要首先保证国内供给，以防止因供应短缺造成的冶金行业价格失衡，从而引发全国性的通货膨胀。

从环境保护来看，焦炭行业是重污染行业。西方国家也因为需要承担巨大的环境成本，纷纷在削减焦炭产量。中国面临的环境污染威胁也是一样，出口的焦炭越多，就意味着留在中国的环境污染也越多。中国的资源开采还是属于粗放型，如果一味放开焦炭市场，煤矿的开采又会陷入低效率和无组织的状态，资源的浪费、环境的污染将给国家的长期发展带来沉重的负担。

(2)欧盟方面

1999年，欧盟还曾对中国出口的焦炭实施反倾销措施，拒绝承认中国应诉企业的市场经济地位，对于从中国进口的焦炭征收每吨32.6欧元的反倾销税。2004年3月该案临时中止，但并未撤销。随着全球范围内钢铁工业的全面复苏，中国政府为保证国内供给，对焦炭类资源性商品加大了出口总量的控制。对此，欧盟认为中国焦炭出口的出口配额政策违反了WTO的非歧视原则，影响了欧盟钢铁企业的正常原材料供应，要求中国取消焦炭出口限制。欧盟指责中国不适当地使用了出口配额，对欧盟企业有所歧视。欧盟对中国出口焦炭的双重标准和态度转变，体现了欧盟的立场直接受其经济利益驱动。

现阶段，欧盟方面钢铁生产原材料极度匮乏，对中国焦炭出口的依赖性很强。一方面，出于环保压力，欧盟的部分发达国家近年来大量关闭了本国的炼焦企业，法国等国家甚至将国内的煤矿全部关闭，造成了欧盟各国焦炭供应的短缺;另一方面，欧洲钢铁产业界对焦炭的需求量巨大，在世界10大钢厂中，欧盟占了4席。其中年产量达到4 280万吨的阿塞洛公司名列世界第一，年产量为3 110万吨的英国LNM集团名列第三。因此，出于欧盟国内钢铁业及相关制造业的压力，欧盟现阶段的立场主要体现在迫切要求中国全面放开焦炭出口市场。中国采取的出口配额措施被欧盟方面视为一种歧视性贸易措施，欧盟以该项措施违反WTO规则为由威胁中国放开焦炭出口。

焦炭行业是一个污染型的行业，欧盟希望中国能全面放开焦炭市场，意在把中国变成其能源产地，而避免把污染留在欧洲。从某种意义上讲就是想把污染转嫁给中国。而欧盟找了一个非常恰当的理由，指责中国使用了出口配额政策，歧视欧盟企业。

3.我国使用出口配额所产生的问题

根据2004年5月28日中国与欧盟达成的协议，中国保证每年至少向欧盟出口450万吨焦炭，和2003年的供应量相同。该协议还要求中国及时发放出口许可证，并不要对出口许可证收取任何费用。该协议虽然使双方的焦炭贸易争端暂时得以缓解，但这一临时安排还存在很大局限性，并没有从根本上解决问题。它不仅没有完全消除中欧之间的政策分歧(也许某天欧盟将故伎重演，继续以出口配额违反歧视原则为理由迫使中国维持焦炭出口)，还在中国与其他国家之间带来了新的问题。

(1)与欧盟关于出口配额可能继续谈判

中国控制焦炭出口的必然性与欧盟对中国的焦炭出口依赖性之间的矛盾是客观存在的。如果中国继续坚持采用出口配额的措施来控制焦炭出口，则中国与欧盟关于出口配额问题的谈判还将继续，而且非常艰难，因为欧盟的要求是中国应取消对焦炭的出口许可证配额限制。

(2)与其他国家的焦炭出口配额问题

对中国焦炭“宠爱有加”的，除了欧盟，还有印度、美国等其他国家。印度的冶金业对中国的焦炭出口依赖相当严重。2004年2月24日，印度政府将冶金焦炭的进口关税从原来的10%削减为5%。3月初，印度政府钢材部和工商部门开始讨论派代表团到中国磋商以铁矿砂换焦炭的易货贸易协议。目前，印度政府的易货贸易方案是按4∶1的比例进行的——也就是印度每卖中国四船铁矿砂，中国应提供印度一船焦炭。

中欧双方关于焦炭出口问题的谈判结果也影响着中国与其他国家之间的焦炭贸易形势。根据WTO的最惠国待遇原则，一旦中国在中欧焦炭贸易谈判上作出妥协，就有义务根据该原则将给予欧盟的贸易利益同样给予其他WTO成员。这样，中国将很难处理与其他国家的焦炭贸易关系，从而带来一系列的负面效应。就在2004年中欧协议达成后不久，两名美国国会众议员就向众议院国际关系委员会提交了一份决议案，敦促中国取消焦炭出口限制。⁽⁹⁾这在一定程度上正是中欧协议带来的“连锁反应”。

(3)出口配额分配带来的贪污腐败问题

在目前的焦炭许可证配额分配制度中，分配者掌握生杀大权，权力缺乏有效监督，操作程序极不透明，容易滋生贪污腐败问题。

每年的焦炭出口配额由国家发改委和商务部确定，出口企业的资质认定和配额发放则由商务部主持。焦炭配额总量相对固定，商务部在配额总量内下达年度焦炭出口配额是两次分配，有时还会根据市场情况追加配额。在正常的焦炭配额之外，有时还会有一些调剂，很多企业正是通过一些非法手段争取这部分调剂。也就是这个灰色地带容易成为配额发放相关部门官员以权谋私、贪污腐败的高发区。此外，在焦炭行业中，企业间的配额非法倒卖问题也非常猖獗。

2006年刚刚查获的一起山西焦炭配额大案中就涉及从商务部到地方相关部门的多个官员，山西太原、清徐、古交和河津等地的多个企业涉案，充分暴露了焦炭配额的黑色交易内幕，也给我们敲响了警钟。

(4)与WTO规则的一致性

中国作为WTO的正式成员，在充分享有WTO协定赋予的各项权利的同时，也必然需要善意履行WTO法规定的有关义务，用实际行动表明自己在国际贸易中是负责任、守规则的国家。遵守非歧视原则是中国应当履行的义务，应当避免使用诸如出口配额这样的管理手段造成对他国企业的歧视。因此，应当重新考虑关于使用出口许可证配额的办法限制焦炭出口，并寻求更加合理的限制焦炭出口的措施。

(5)中国的市场经济地位问题

目前，中国在对外贸易管理上面临的最大问题就是中国的“市场经济地位”问题，这也是我国领导人出访其他国家时强调最多的问题之一。在过去的10年里，中国是遭受外国反倾销调查和受到反倾销措施制裁最多的国家，成了反倾销案最大的受害国。根据WTO的统计，自该组织1995年成立以来至2004年6月，涉及中国产品的反倾销调查就占到了总数的15%。

因为种种巧合，焦炭问题也卷入了中欧之间关于市场经济地位问题的博弈中。中国对市场经济地位的要求非常迫切，2003年6月1日，中国商务部正式向欧盟提交关于承认中国“完全市场经济地位”国家的要求。同年8月，中国将《2003中国市场经济发展报告》英文版递交欧盟。2004年3月，商务部又递交了长达数百页的补充报告。中国在2004年5月28日与欧盟达成的焦炭出口协议中作出了一定的让步，也有希望欧盟能尽快承认中国的市场经济地位的考虑。显然，是否承认中国市场经济地位的问题，已成为欧盟手中的一个筹码。

三、中国焦炭出口限制措施新思路:如何利用GATT第20条例外?

欧盟认为，中国焦炭出口配额许可证限制的政策违背了中国加入WTO的承诺，对其他成员构成了歧视，影响了欧盟钢铁企业的正常原材料供应，要求中国废除有争议的焦炭出口配额限制。对中国来说，有关焦炭出口的限制措施，可否寻求不违反WTO规定的更好限制措施?因此，有必要对WTO规则加以分析，充分利用已有的规则，寻求新思路对焦炭出口进行限制。我们认为:合理利用GATT第20条例外条款，提出保护我国的环境、促进可持续发展的理由，应当是一个可以尝试的新思路。

1.关于GATT第20条例外条款

1995年1月1日正式生效的《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(简称《WTO协定》)序言规定，WTO的宗旨是“提高生活水平，保证充分就业和大幅度稳步提高实际收入和有效需求，扩大货物与服务的生产和贸易，为持续发展之目的扩大对世界资源的充分利用，保护和维护环境”。这表明，WTO固然是一个以逐步降低关税和非关税壁垒、推动贸易自由化为己任的组织，它也承认诸如环境保护和可持续发展等正当目标。因此，在有关货物贸易的1994年《关贸总协定》(简称GATT1994)中，一方面对包括配额和许可证在内的进出口数量限制措施加以严格管制，规定“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品”(第11.1条);另一方面通过其第20条(一般例外)和其他相关条款允许各国基于特定理由背离贸易自由化义务。以上述GATT1994第11.1条的规定衡量，中国以许可证等形式对焦炭出口采取的数量限制无疑是受到禁止的，这里的焦点在于:中国能否援引第20条的规定来证明自己所采取的出口限制措施为WTO所许可?

GATT第20条是关贸总协定中最为复杂难解的条款之一。该条包括1个序言和10款，与环境保护有关的主要是其中的(b)、(g)两项，其规定如下:

“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制:

……

(b)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施;

……

(g)与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施;……”

结合起来看，上述(b)、(g)两项允许WTO成员施行与其根据GATT1994承担的某项义务不符、但属于“为保障人民、动植物的生命或健康所必需”或有关于“为有效保护可能用竭的天然资源”的措施，条件是所实施的与GATT1994不符的措施不构成“任意的或不合理的歧视”，或构成“对国际贸易的变相限制”。WTO上诉机构在多个争端解决案例中一再阐明，为了援引第20条例外条款作为一项与WTO某些实体义务不相符的措施之根据，需要对该措施加以“双重分析”(two-tiered analysis):首先证明该措施符合例外条款下(a)项至(i)项的某一例外;其次证明该措施符合第20条引言或“帽子”条款的要求，即该措施的实施对情形相同的国家不构成武断的或不合理的歧视，并对国际贸易不构成变相限制。⁽¹⁰⁾

2.第20条(b)项之援引

根据WTO上诉机构的解释，要证明某项措施属于“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”，首先，有关措施应当以保护人类、动植物的生命或健康为目的，即具有目的的正当性。其次，该措施是为了实现上述政策目标所“必需”(necessary)者，即具有措施的必需性。在对某一措施进行审查时，WTO争端解决机构不会对该措施的政策目标进行预判(second-guess)，只要有证据证明有关政策具有正当性就可以了。WTO成员对于确定的特定情势下应采用何种政策手段或保护水平有着很大的自主权。⁽¹¹⁾关键在于如何证明该措施是为了实现上述政策目标所“必需”的。1990年“泰国——对外国香烟的进口限制和国内税收”案的专家组报告认为，通过这一“必要性审查”(necessity test)的标准是没有一项合理存在而又与GATT/WTO规则相符或者不相符程度较轻的措施，也就是说，被投诉的措施必须是对贸易限制最小(least-trade restrictive)的措施。由于泰国没有采取既限制外国香烟进口又限制本国香烟生产这一本可与GATT1994规则相符的措施，其单纯针对外国香烟进口的限制措施被认定不属于“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”。⁽¹²⁾不过，由于上述证明标准受到环保主义者的强烈批评和抗议，WTO上诉机构在2001年韩国牛肉进口案中进行了从宽解释，提出应在具体案例中对一系列因素进行权衡(weighing and balancing):被投诉的措施对于实现环境或健康目标的贡献大小;被投诉的措施所意图保护的利益或价值的大小;被投诉措施对进口或出口贸易的影响。即使存在某种与GATT/WTO规则相符或者不相符程度较轻的措施，基于对上述因素(特别是前两个因素)的权衡，仍可认为有关措施属于“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”。这实际上将原来的“对贸易限制最小”转变为特定情况下“对贸易限制较小”(less-trade restrictive)标准。⁽¹³⁾

从上述WTO争端解决实践来看，中国对污染严重的焦炭采取出口限制措施，这不难证明其具有保护人类、动植物的生命或健康的正当目的。类比1990年泰国对进口香烟的进口限制措施，如果中国在限制焦炭出口的同时也对国内的焦炭生产、消费进行了限制，那么要证明这种出口限制属于“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”应当不成问题。国内有学者在对该贸易争端进行分析时，就认为中国对焦炭的生产和消费也采取了限制措施，如山西省有关部门针对2003年前后焦炭行业的投资过热和重复投资现象，坚决取缔土焦、改良焦项目;清理在建项目，区别不同情况对部分项目限期停建、停产或缓建;一律停止焦炭项目审批等方面限制焦炭生产。在焦炭消费方面，自2003年底以来，中国对焦炭消费的主要产业——钢铁产业的投资实施了限制措施，以提高钢铁产业的准入门槛，遏制钢铁业投资过热、过快增长的势头。⁽¹⁴⁾问题在于，这种本质上属于宏观经济政策调控的措施，即使在一定程度上具有限制焦炭生产和消费的效果，在WTO争端解决程序中是否会被专家组和上诉机构认为属于与出口配额和许可证相当的“限制”?笔者认为这种可能性并不大。那样的话，专家组和上诉机构将根据2001年韩国牛肉进口案中确立的标准，结合该措施对于实现环境或健康目标的贡献大小、其所意图保护的利益或价值的大小及其对进口或出口贸易的影响等因素进行权衡。应当承认，这种权衡过程实际上赋予了专家组和上诉机构根据中国焦炭出口限制措施的具体背景和实际情况进行自由裁量的较大自主权，也对代表中国参加诉讼的法律专家提出了更高要求。在不排除其他可能性的同时，我们认为，基于中国在2004年采取各种出口限制措施以来焦炭出口减少而总产量持续增加(从而表明国内消费实际上增多)的事实，⁽¹⁵⁾有关措施被认定为并非以保护环境为主要目的，而是在不显著增加国内产量的同时保障国内市场需求的可能性至少是不容忽视的。这样的话，也就意味着中国的出口限制措施不被认可为属于“保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”。

3.第20条(g)项之援引

如果中国的出口限制措施被认定为不属于“保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”的措施，这些措施是否属于第20条(g)项所指的“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”?根据WTO上诉机构的解释，援引该项规定主要有两个条件:首先，有关措施“主要目的在于”保护(primarily aimed at)可能用竭的天然资源。为此，采取措施的WTO成员无须探究是否合理存在其他“对贸易限制较小”的措施，而只需证明所采取的措施与进行保护的目标之间存在“实质性而不仅仅是偶然性的关系”(a substantial and not merely incidental relationship)。⁽¹⁶⁾在1998年海龟案报告中，上诉机构认为“石油、铁矿石和其他非生物资源”是“可能用竭的天然资源”的典型例子，同时认为这一概念的内涵是不断演进的，因此，可繁殖、可再生的活的物种在特定情况下也可能由于人类的活动或其他原因而用竭或灭绝。⁽¹⁷⁾在本案中，焦炭本身不是一种“天然”资源，但它是由煤炭加工、提炼而来，后者则无疑是一种可能用竭的天然资源。另外，焦炭的生产还对空气和水源构成污染，它们也应属“可能用竭的天然资源”之列。⁽¹⁸⁾因此，中国证明焦炭出口限制措施“主要目的在于”保护可能用竭的天然资源或者在有关措施与保护目标之间存在“实质性而不仅仅是偶然性的关系”并不困难。

其次，上述保护可能用竭的天然资源的措施还必须“与国内限制生产与消费的措施相配合”(in conjunctionwithrestrictionsondomesticproductionor consumption)。在美国汽油标准案和海龟案中，WTO上诉机构对此的解释是，这要求以保护可能用竭的天然资源的名义对其生产和消费施加的限制构成“平衡的处理”(even handedness)——有关(被投诉的)措施不仅仅对进口产品，而且也对国产产品加以限制，虽然并不要求在国内采取的措施与针对外国产品的措施通过实践检验具有完全相同的资源、环境保护效果。上述两案中，美国对进口汽油实施的标准和对进口海虾捕捞方法的限制也通过不同法令分别适用于本国汽油及本国海虾捕捞者，这被上诉机构认定构成“平衡的处理”，符合“与国内限制生产与消费的措施相配合”这一要求。⁽¹⁹⁾如前所述，中国政府除了针对焦炭出口施加配额和许可证等限制外，也针对国内的焦炭生产和消费采取了若干宏观调控措施，针对出口和进口的两类不同措施是否会被认为属于“平衡的处理”?这里同样存在很大疑问，至少受到影响的焦炭进口国可以提出这样的质疑:为了保护有关可能用竭的天然资源，为什么中国政府对焦炭出口不是采取与国内相似的宏观调控措施，或者对国内生产和消费同样采用配额、许可证等对贸易限制效果最显著的措施?

4.第20条引言之要求

最后，假定中国政府的焦炭出口限制措施被认定符合第20条(b)、(g)中的某一项例外，有关措施还必须符合第20条引言的要求，即这些措施的实施不应构成“任意的或不合理的歧视”(a means of arbitrary or unjustifiable discrimination)，或构成“对国际贸易的变相限制”(a disguised restriction on international trade)。从近年来WTO争端解决机构运用第20条的实践来看，对有关被投诉措施是否符合该条(a)至(i)项中某一项的审查标准在逐渐放宽，该条序言已经越来越多地成为WTO成员援引一般例外条款的基本要求，特别是防止成员基于保护主义动机滥用第20条。正如WTO上诉机构在美国汽油标准案中指出的，该引言的措辞表明它主要不是针对有关措施或者其具体内容，而更多是针对该措施实施的方式。⁽²⁰⁾具体而言，不构成“任意的或不合理的歧视”的措辞表明有关措施的实施可以在本国和外国之间构成歧视，只要这种歧视不是“任意”和“不合理”的。在实践中，以下两种构成歧视的情形会被视为“不合理的歧视”:被投诉措施的实施缺乏灵活变通(例如，美国对海虾捕捞方法的限制事实上要求所有向美国出口海虾的国家严格采取同一捕捞方法);被投诉国家没有认真地试图通过谈判达成一项双边或多边解决方案。⁽²¹⁾而确认构成“任意的歧视”的主要标准则是有关措施的实施“过于严苛和缺乏灵活性”，以及相关程序不透明、不足以保障程序公正。⁽²²⁾对于一项措施是否构成“对国际贸易的变相限制”，WTO上诉机构作出了如下解释:“显然，国际贸易中的‘变相限制’包含了变相的歧视。同样明显的是，国际贸易中隐蔽或未宣告的限制不能表达‘变相限制’的全部含义。‘变相限制’可以恰当地理解为包含那些通过一项形式上符合第20条某一例外之措辞的措施，在国际贸易中构成任意或不合理歧视的限制。换言之，在确定一项特定措施是否构成‘任意或不合理的歧视’时相关的考查标准，也可在确定是否存在‘变相限制’时加以考虑。”⁽²³⁾

从中国采取的焦炭出口限制措施来看，该措施对焦炭出口加以明确的配额和许可证限制，而对国内焦炭生产和消费则是通过宏观调控措施加以限制，这应当被视为本国和外国之间的一种“歧视”或差别对待。而且，中国在采取该歧视性单边限制措施前并未如WTO判例所要求的那样试图通过谈判达成一项解决方案，有关限制措施的实施似乎也没有保留足够的灵活性，因而有可能被认定为“任意和不合理的歧视”。

总之，我们认为，2004年中国对焦炭出口采取的限制措施与GATT第20条的要求可能存在一定的差距，从而难以援引该条例外条款的规定在WTO争端解决程序中胜诉。但是，可以利用GATT1994第20条序言和(b)、(g)两项的要求，设计出具体焦炭出口的贸易限制新措施，以维护我国的利益。

四、可能的具体解决方案

在中欧焦炭贸易争端可能不断升级的局势下，要实现限制焦炭出口贸易、促进国内产业结构调整和遏制焦炭行业环境污染的目标，笔者认为，应当取消具有潜在或现实的歧视性、引起贸易纷争和容易滋生腐败问题的出口配额制度，让欧盟失去这个借口。同时，援引GATT1994第20条序言和(b)、(g)两项条款，从内在化环境成本的角度来控制焦炭的生产和出口。

依据这个思路，笔者初步提出了两套解决方案——征收高额超标排污费和征收焦炭出口关税，并对这两套方案各自的利弊进行了比较分析。

1.远期方案:征收高额超标排污费

征收排污费的目的在于，使排污者对其排污行为造成的环境影响承担起经济责任即“污染者承担”，以缴纳排污费的形式补偿对环境(资源)的损害，使环境问题的外部性内部化。

中国的排污收费制度自1982年开始正式实施，2003年国务院及相关部门颁布的《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)和《排污费征收标准管理办法》(以下简称《管理办法》)对排污费的征收标准进行了一次大的改革，改超标收费为排污收费，总体上实行“排污收费、超标处罚”;变单一收费为浓度与总量相结合，按排放污染物的质量(当量数)收费。这一次的改革虽然在一定程度上弥补了排污收费制度建立之初实行的超标收费和单因子收费的弊端，向真正实现环境资源价值的目标迈进了一步。

但从目前的实施情况来看，排污收费实施的效果仍不理想。首先，排污收费标准还普遍偏低，诸如焦炭类重污染行业的环境成本还未能很好地体现在企业生产成本的核算中，使得非正规的小企业遍地开花，这给排污费的征收也增添了难度。其次，对超标部分的污染物排放，处罚力度不够，没有对企业盲目扩张形成很好的环境成本约束。对于焦炭行业来说，污染物主要是废气、废水和废渣，但现行的《条例》和《管理办法》中仅对废水超标排放的加倍收费标准进行了明确规定。再次，对于不缴纳排污费的违规企业，处罚也不够严厉，根据《条例》的规定，对于过期拒不缴纳排污费的，处以罚款的数额仅是应缴纳排污费的1倍以上3倍以下，这样的罚款额度对于利润空间大的焦炭行业来说明显较轻，给企业违规提供了一定的空间。

正是由于目前排污收费制度还存在着一定的缺陷，对焦炭类重污染行业的环境成本约束力还远远不够，因此笔者认为应当加大超标排污的处罚力度，在排污费征收标准中明确对废气、废水和固体废物必须征收高额超标排污费，必要时还应辅以行政处罚，真正起到以环境成本约束企业行为的作用。

2.近期方案:征收出口环节环境关税

在中国加入WTO之际，更多的是关注中国进口管理体制的改革，而忽视了中国出口管理体制。欧盟提出的贸易交涉使中国不得不审视自己的出口管理体制。面对国内能源短缺的问题，政府最易采取的行政手段之一便是实施严格的出口许可证管理。但是配额发放量和发放时间的不确定性会影响贸易的稳定。配额制最大的问题就在于容易引发对中国执行非歧视待遇的质疑，而许可证制度则因其随意性强、透明度低、政府干预过多，往往成为其他WTO成员方的关注焦点，容易引发贸易争端。⁽²⁴⁾

考虑到国内目前仍有4500万吨的土焦生产能力，取消出口配额管理，容易造成焦炭出口的混乱，并且将大幅增加焦炭产业结构调整的难度。为防止短期内取消出口配额管理造成的管理上的真空，可采取出口环节环境税的形式，这不仅可以达到增加税收的目的，也便于根据国际、国内市场变化及国家经济导向进行调节。相比较而言，透明度更大而歧视性较小的出口关税，可以援引GATT1994第20条例外条款，更符合WTO规则的要求，同时又能够达到保护环境和资源的目标。当然，更长远地做法是采取上述方案，采取更有力的措施(如国内税、生产许可证等)对焦炭的国内生产和消费进行限制，这样才能明白无误地表明我们保护环境、促进可持续发展的立场，消除贸易争端产生的根源。事实上，这种限制也完全符合中国经济和社会发展的长远利益。

根据上面的分析，焦炭出口环节环境税的税率应当至少将焦炭生产过程中带来的环境成本内部化，即焦炭出口环节的环境税率应当不低于76.32元/吨。对于欧盟，它们不仅仅需要支付焦炭的进口成本，而且还需要支付76.32元/吨的环境成本。这是欧盟保护其自身环境免受污染所支付的成本，对它们来说其实是非常值得的。

征收了出口环节环境税的焦炭出口，对于各个国家都一视同仁，不存在歧视印度、美国企业的问题。而且由于出口环节环境税的征收，焦炭出口数量也会减少，减少的出口量由企业的成本效益核算后的企业与市场决定，而非政府人为决定。这样也减少了企业的寻租行为。

当然，在现阶段我国国内市场对焦炭需求持续存在的情况下，如何合理确定对焦炭生产和消费的限制尺度，同时加快引导清洁和可再生能源的研发、推广，仍是一个十分重要的战略性课题。

3.两种方案的比较

对于征收高额超标排污费和征收出口关税这两种方案，笔者认为各有利弊。

从短期来看，要填补取消出口配额管理形成的真空，征收出口关税较为可行，管理成本更低一些。但通过前文对WTO相关条款的分析，要使征收出口关税切实符合WTO规则的要求，还必须辅以有力的限制国内焦炭生产和消费的措施;此外，对钢铁等以焦炭为主要原材料的行业也需要进行一定的出口控制。

征收高额超标排污费对于控制焦炭行业环境污染的作用更为直接一些，但也有不足。首先，这种措施只是对超标排污的企业产生的约束效果会比较明显，因此有可能在对整个行业的约束上还存在一定的漏洞;其次，此项方案要真正得到落实，不仅需要对现有的相关法律法规进行完善，更需要一个有效的管理体系相配合，才能使政策的实施和监督切实到位，否则，政策再好也只是一纸空话，而这个目标的实现还需要一个过程;再次，征收高额超标排污费的征收管理成本会比较高，特别是在征收初期。

总结以上分析，笔者建议短期内可以先以征收出口关税的方案作为过渡，援引GATT1994第20条，同时有力控制国内生产和消费，很大程度上可避免与欧盟的贸易纠纷。之后逐步完善排污收费制度和环境管理体制，将征收高额超标排污费方案也配合起来，更为有效地规范国内焦炭行业的生产秩序，从而减少该行业的环境污染，也可完全避免与欧盟的贸易纠纷。

五、结论

结合本文上述分析，笔者针对中欧焦炭贸易争端及解决方案得出以下几点结论:

1.应对可能升级的中欧焦炭贸易争端，为避免2004年中国焦炭出口限制措施在WTO体制内的合法性问题以及中欧协议对其他国家的歧视性问题，国务院应协同商务部、环保总局及其他有关部委进一步协商，适时取消贸易出口配额许可证限制措施，并积极寻求其他合理可行的解决途径。

2.从环境保护的角度提升产业成本，建议首先采用征收出口关税的方案填补短期内取消出口配额后管理上形成的真空，同时有力控制国内生产和消费，向WTO规则靠拢，以避免新一轮的贸易争端。之后逐步完善排污收费制度和环境管理体制，将征收高额超标排污费等措施配合起来，才能更为有效地规范国内焦炭行业。

总之，由于焦炭产品的特有的敏感性和中国在国际焦炭市场的特殊地位，中国焦炭出口政策的微小变化也会引起国际焦炭市场的波动。中国政府应着眼于国家的可持续发展，审慎平衡经济社会发展和环境保护、国际市场和国内需求、短期利益和长期利益等不同需要。同时，采取的任何措施都应当符合WTO多边贸易规则，只有这样才能使焦炭生产和出口成为中国和平发展的“助推剂”而不是“绊脚石”。

AbstractAs on important resource in industrial production，coke arises serious environmental damage in its processing.China's attempt to restrict its coke export in early 2004 triggered a trade dispute between China and EU，which，though temporarily settled by a negotiated agreement，left several problems to be solved.By carefully analyzing and making use of the relevant WTO rules especially exceptions contained in article XX of GATT 1994，through the imposition of high-level extra discharge fees and coke export duty，China may find a new way to restrict the export of coke，which also serve the interest of promoting environmental protection and sustainable development in China.

五、武大国际法学人

武汉大学国际法学科历史悠久。在其自身的发展进程中，一大批著名的国际法学人曾在此任教和工作。从本期开始，本刊将设置专栏对他们的人生经历和学术思想进行整理，以期对后学者有示范和启示之功效。

【注释】

(1)＊国家环保总局环境与经济政策研究中心研究员，学术委员会主任。

(2)＊＊国家环保总局环境与经济政策研究中心助理研究员。

(3)＊＊＊武汉大学国际法研究所副教授。

(4)中国炼焦行业协会:《世界焦炭市场形势将影响中国焦炭出口》，资料来源于http:// info.energy.hc360.com/2006/03/23084919748.shtml，2006年6月13日访问。

(5)参见陈新凤:《山西焦炭生产的环境损益与对策研究》，载《经济问题》2005年第8期，第78～80页。

(6)参见财政部、国家税务总局:《关于调整出口货物退税率的通知》，财税［2003］222号，2003年10月14日。

(7)参见财政部、国家税务总局:《关于停止焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知》，财税明电［2004］3号，2004年5月19日。

(8)《2006年焦炭出口企业资质标准及申报程序》，商务部公告2005年第92号，资料来源于http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/e/200511/20051100840548.html，2006年6月14日访问。

(9)参见驻美国使馆经商处:《焦炭出口又起波澜，美希望我取消出口数量限制》，载《国际商报》2004年7月15日第3版。

(10)See Appellate Body Report on US–Gasoline，p.22;Appellate Body Report on US–Shrimp，paras.115-119;Appellate Body Report on Korea–Various Measures on Beef，para.156.

(11)See Panel Report on EC-Asbestos，paras 8.193-8.194;Appellate Body Report Report on ECAsbestos，paras.161-2，para.168.

(12)See Panel Report on Thailand—Cigarettes，para 74-5.

(13)See Appellate Body Report on Korea–Various Measures on Beef，para.164;WTO Secretariat，GATT/WTO Dispute Settlement Practice Relating to GATT Article XX，Paragraphs(b)，(d)，and(g)，WT/CTE/W/203，para.41.

(14)参见贺小勇:《论WTO体制下资源保障措施的法律问题——以中欧焦炭贸易争端为分析视角》，载《比较法研究》2004年第5期，第119～120页。

(15)2005年全国焦炭消费量约23 043万吨，同比约增长20.54%，出口焦炭1 276万吨，同比减少225万吨，下降15%。黄金干:《焦炭市场2005年回顾与2006年展望——在中国炼焦行业协会全国焦炭市场形势研讨会上的行业报告》，2006年2月28日，资料来源于http:// www.cnljxh.com/servlet/ljxh.News.ShowNews?id=105896，2006年6月14日访问。

(16)See Appellate Body Report on US–Gasoline，p.18.

(17)See Appellate Body Report on US–Shrimp，paras.128-130.

(18)Henry S.Gao，Aggressive Legalism in GATT/WTO Dispute Settlement:Experiences of Japan and Korea and Lessons for China，载武汉大学国际法研究所《“中国和平崛起与国际法”学术研讨会论文集》，2005年12月3～4日，第249页。

(19)See Appellate Body Report on US–Gasoline，pp.20-21;Appellate Body Report on US–Shrimp，paras.144-145.

(20)See Appellate Body Report on US–Gasoline，p.22.

(21)See Appellate Body Report on US–Shrimp，para.163，paras.166-171.

(22)See Appellate Body Report on US–Shrimp，para.177，paras.180-181.

(23)See Appellate Body Report on US–Gasoline，p.25.

(24)参见任民:《要让外来的压力变成动力》，载《WTO经济导刊》2004年第11期，第47页。