制度缺陷是义务教育发展不平衡的重要诱因

三、制度缺陷是义务教育发展不平衡的重要诱因

诚然，导致我国义务教育发展不平衡的原因是多方面的，但最主要的是我国现行义务教育法律制度存在着许多缺陷。具体来说，表现在以下几个方面:

1.现行法律、法规之间的协调性较差，导致义务教育制度的内容模棱两可，实施起来比较混乱

建立较为完善的法律体系，并注重协调同一法系内相关法规的关系，是现代法理学的基本要求。⁽¹²⁾但是，我国现行义务教育法律、法规之间的协调性比较差，主要表现在以下三个方面:(1)《宪法》、《义务教育法》、《教育法》等法律之间的协调性较差。例如，《宪法》第19条规定:“国家举办各种学校，普及初等义务教育……”而《义务教育法》第7条则规定:“义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段。在普及初等教育的基础上普及中等教育”；第8条又规定:“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”；第9条还规定，“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中学等学校，使儿童、少年就近入学”；第15条进一步规定:“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”。《教育法》第18条规定:“国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。”由此可见，三部法律关于义务教育的规定不尽一致，容易引起混乱。(2)《义务教育法》与《义务教育法实施细则》等行政法规之间的协调性较差。如《义务教育法》第10条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学”；而《义务教育法实施细则》第17条却规定:“实施义务教育的学校可收取杂费。收取杂费的标准和具体办法，由省级教育、物价、财政部门提供方案，报省级人民政府批准。”这样的规定，很容易使人理解为政府实施义务教育的义务在某种情况下可能转化为适龄儿童、少年的父母或其他监护人的义务。而事实上，在广大农村义务教育资金基本上是由农民负担的，从而迫使一些家境贫困的农村学龄儿童因无力支付各种不断上涨的费用而无法入学或者不得不辍学。(3)《义务教育法》在实施过程中还面临着与其他单行法的协调问题，如《未成年人保护法》、《妇女儿童权益保护法》等。这些问题的存在，严重地影响了我国《义务教育法》的实施。

2.现行义务教育制度刚性不足，难以保障义务教育事业的健康发展

与其他法律相比，《义务教育法》的刚性严重不足。这主要表现在以下几个方面:(1)《义务教育法》仅有18个条款，许多规定都过于简洁、原则，而且有些条款非常“软弱”，难以体现法律的强制力。如《义务教育法》第10条的规定——“国家对接受义务教育的学生免收费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学”，第13条中的规定——“国家采取措施加强和发展师范教育……初级中学学校的教师具有高等师范专科学校毕业以上水平”，都是如此。(2)《义务教育法》的有关条款欠缺相应的法律后果，国家意志性得不到充分体现。如《义务教育法》的第4条规定“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，第6条的规定“学校应当推广使用全国通用的普通话”和第12条中的规定“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”等，都属于义务性法律规范，本应有相应的条件假设和法律后果，但在其余的法律规范中却难觅其踪，从而使这些法律规范失去了应有的强制性。因为从法理上讲，法律规范不仅应该具有国家意志性、概括性和可预测性，而且一般应该包含行为模式、条件假设和后果归因等组成部分；如果法律规范缺乏相应的法律后果，其制定机制与执行机制便无法协调一致。⁽¹³⁾(3)现有的法律责任不够明晰，而且处罚过轻，再加上执法不严，难以对义务教育领域的违法违规行为产生足够的威慑力。如《义务教育法》第15条、第16条以及《义务教育法实施细则》第38条至第42条都规定了对违法违规行为的处罚，但这些规定大多概念不清，自由裁量权过大，难以操作，因而在一些人的心目中，《义务教育法》简直就不是法，毫无权威性可言。这也正是一些家长拒不送子女入校接受义务教育、义务教育阶段学校乱收费以及地方政府挪用、截留教育经费等违法违规行为频频发生的重要原因所在。现行《教育法》也存在同样的问题。

3.《义务教育法》中的部分条款明显过时，无法适用现阶段义务教育发展的客观需要

当前我国的教育事业进入了一个新的发展时期，义务教育领域也出现了许多新情况、新问题，20年前颁布的《义务教育法》及其配套规章中的一些条款明显滞后于当前义务教育发展的需要。例如，近几年来我国农村实行了税费改革和“以县为主”的义务教育投入体制的转变，但我国的《义务教育法》却没有作出相应的修改和完善。另外，我国已基本取消了中师教育，因而《义务教育法》第13条“国家采取措施加强和发展师范教育，加速培养、培训师资，有计划地实现小学教师具有中等师范学校毕业以上水平，初级中等学校的教师具有高等师范专科学校毕业以上水平”的规定也已明显落后，对教师的学历要求已经明显偏低。

4.义务教育的管理体制和经费保障机制不合理，加剧了义务教育的不公平

义务教育是一种国民教育，因而国民应该享有平等接受义务教育的机会、条件和过程；义务教育也是一种纯公共产品，因而义务教育资源应该在不同的地区之间、城乡之间和国民之间进行公平分配，但多年来，我国广大农村的学龄儿童在获得义务教育的条件和过程方面一直受到不公平的对待。我们认为，这主要是由于我国现行不合理的义务教育管理体制和义务教育经费保障机制造成的。根据现行法律的规定，我国实行国务院领导下的“地方负责，分级管理”的义务教育管理体制和“以县为主”的义务教育经费投入保障机制。具体来说，义务教育由各省级人民政府负责，城市的义务教育以辖区为单位组织进行，农村的义务教育以县为单位组织实施；城市义务教育经费主要来源于财政拨款和教育费附加，农村税费改革以前，义务教育经费以乡(镇)统筹和村提留为主，以教育附加费和教育集资为辅，农村税费改革以后主要靠县财政拨款。事实上，正是这种管理体制和经费保障机制，为义务教育发展的不平衡和接受义务教育的机会、条件和过程的不公平埋下了“祸根”。众所周知，改革开放以前，我国一直实行向城市倾斜的经济发展战略，而改革开放以后，我国又一直实行东部沿海地区倾斜的经济发展战略，从而使城乡之间、地区之间的经济发展极不平衡，经济发展水平和财政福利水平的差距不断扩大。这种经济发展的不平衡和经济实力的差距，必然反映到义务教育条件、义务教育质量和义务教育过程上来，从而使城乡之间、贫困县与富裕县之间的义务教育发展水平形成强烈的反差。虽然《义务教育法》及其实施细则都规定，中央和省级财政将视具体情况，对经济困难地区和少数集中居住的地区实施义务教育给予适当补贴，并设立助学金以帮助贫困学生就学，但是，这些措施只能是“杯水车薪”，无法从根本上解决经济欠发达地区义务教育的经费投入、师资、教学质量等方面的问题，也无法消除义务教育发展的不平衡性和接受义务教育机会、条件与过程的不公平性。