关于地方立法质量评估的概念和意义

一、关于地方立法质量评估的概念和意义

(一)地方立法质量评估的概念

立法质量是立法工作的生命线，对立法质量进行评估是提高立法质量的一项重要措施。这项工作在国内外都越来越受到广泛重视，尤其在国外开展已有多年。如美国现在倾向于颁布“短期性”法律，在法律或法律中的某些条款到期时，通过再次审议，以决定是否延长或变更。《爱国者法》是在“9·11”后紧急通过的反恐法，国会对其中涉及限制公民权利的15条条款设定了失效时期，随后，国会多次对其进行适时评估，根据实施情况决定是否延长或更改。欧盟自20世纪80年代中期开始运用立法效果评估的相关工具，但只是针对某些方面或者领域特别是经济和环境效果进行评估。2001年，欧盟公布了旨在优化立法的“杏仁组”报告，要求欧盟各成员国按照各自的方式进行立法效果评估。2003年，欧盟引入综合评估程序，就法律对经济、社会和环境的影响进行全面分析，每年都有20～30件新法律得到评估。德国联邦政府和莱茵兰—法尔次、图林根等州建立了立法效果评估制度。英国于1985年最先引入了以成本评估为重点的立法效果评估，从1998年起开始全面推行立法效果评估。英国、荷兰等国还设有专门机构进行立法效果评估工作。

在我国，就法规的质量开展评估，是近年来各地人大为提高地方立法质量而探索开展的一项工作，是地方立法工作中一件新鲜事物，还处在探索性阶段。2000年来相继有山东、云南、北京、重庆、甘肃、海南、福建、上海、武汉等一些地方人大常委会就一个或者几个地方性法规开展了评估活动。2000年以来，山东省人大常委会先后对《山东省私营企业和个体工商户权益保护条例》、《山东省实施〈中华人民共和国产品质量法〉办法》、《山东省法律援助条例》和《山东省就业促进条例》进行了立法回头看。2004年，云南省人大常委会先后对《云南省邮政条例》、《云南省广播电视管理条例》和《云南省农村土地承包条例》开展了立法回头看。2004年，北京市人大常委会开展法规质量评估机制的课题研究，2005年选定《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《北京市城市规划条例》作为评估对象。2004年，重庆市人大常委会成立地方性法规评估课题研究组，先后对《重庆市林业行政处罚条例》、《重庆市职业介绍管理条例》、《重庆市人才市场管理条例》、《重庆市产品质量监督管理条例》等进行了研究。2004年，甘肃省人大常委会先后对《甘肃省麦积山风景名胜区保护管理条例》和《甘肃省农机管理条例》实施情况进行了跟踪问效。2005年，海南省人大常委会对《海南省红树林保护规定》进行立法跟踪评估活动。2005年，福建省人大常委会对《福建省青年志愿服务条例》实施情况和社会效果进行全面调查评估。2005年，上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》开展立法后评估。2006年，武汉市人大常委会对《武汉市城市节约用水条例》开展立法质量评估。

对这一工作，目前国内尚没有一个统一的称谓，有的叫“立法回头看”，有的叫“立法后评估”，有的叫“法规质量跟踪问效”，有的叫“立法效果评估”，有的叫“立法质量评估”，等等。比较起来，笔者认为“立法质量评估”这一称谓似更贴切、准确。虽然一些省市对这一工作的称谓不同，但其工作对象和内容均是对已颁布实施一段时间的地方性法规的质量和立法机关的立法工作进行分析评价，其动机和目的都是为了改进立法工作、提高立法质量。因此，“立法质量评估”更能体现这一工作的对象、内容和目的。

从各地的立法质量评估实践来分析，我们可以给地方立法质量评估下一个定义。所谓地方立法质量评估，是指地方立法机关以颁布施行一段时间的地方性法规的实效为实证基础，对地方性法规的质量和立法工作进行定性和定量的分析和评价。地方立法质量评估工作的主体是地方立法机关，评估工作的对象是颁布施行一段时间的地方性法规。至于法规实施多长时间后进行立法质量评估，则应视具体情况而定，一般应选择至少实施1年以上的法规。只有经过一段时间的实施，通过实践的检验，法规实施的社会效果和问题才能有所体现，法规的质量和问题才能有所反映，立法质量评估才有实证的基础和开展的意义。评估工作的方式，通常是通过调研法规实施情况及其产生的社会效果和问题，并对法规的立法过程“回头看”，进而分析法规的立法目的、基本原则、主要制度是否与经济社会发展的需要相适应，分析法规各项制度设计的合法性、合理性和可行性，分析立法程序的合理性和科学性。评估工作的目的，旨在为法规的实施工作和法规的进一步修改完善提出建议，并对完善以后的立法活动寻求规律性的东西，以进一步改进立法工作、提高立法质量。

地方立法质量评估与地方人大常委会开展的执法检查，有着紧密的联系。两者都要对法规的实施情况进行调研，了解法规实施中取得的成效和存在的问题。执法检查，可以为立法质量评估提供法规实施的基本情况。两项工作可以互相配合开展。同时，两者也有明显的区别。立法质量评估是地方立法的后期工作，是立法工作的继续和延伸，一般由人大法制委员会、常委会法制工作机构牵头具体组织，其重点在于挖掘与立法有关的信息，客观评价法规质量和立法工作的质量，目的是为了改进立法工作，提高立法质量。而执法检查是地方国家权力机关对法律、法规等在本行政区域内贯彻执行情况进行检查监督的活动，是法律监督活动，一般由人大有关专门委员会具体组织，侧重于检查有关部门在贯彻执行法律、法规中的薄弱环节和存在的问题，目的是监督和推动法律、法规的有效实施，促进行政部门依法行政。

(二)地方立法质量评估的意义

立法质量评估是地方立法工作发展到一定阶段的必然产物。由于历史原因，我国地方立法工作起步较晚，地方人大享有地方立法权不过20多年，因此，在前期，地方立法机关的立法任务繁重，都在抓紧时间，加快速度立法。这时的地方立法机关更多注重法规的“立”，关注法规的“量”，往往忽视了法规的“行”和“质”的问题。法规的质量如何，法规出台后的实施效果如何，立法机关很少做调查、评估。与立法时的态度相比，立法机关对法规出台后的实施关注不够，对法规是否达到立法的预期缺乏足够了解。随着地方立法实践经验的不断积累和地方立法理论研究的不断深入，人们对地方立法工作的规律也逐步深入了解和把握，对立法质量的问题愈来愈重视，地方立法从过去只讲立法数量进入到更加注重立法质量的阶段。人们逐渐认识到，在一定意义上立法机关应更多关注法规的“质”和“行”的问题。质量是法规的生命，“良法”益民便民，“恶法”害民扰民，“恶法”愈多，其危害愈大。法规的质量主要通过法规的实施来反映、检验。法规质量好不好，归根到底要看法规的适用情况，看法规是否经受得住实践的考验，达到立法的预期目的。为了进一步提高立法质量，地方立法机关纷纷尝试开展立法质量评估，希望从法规“行”的成效和问题入手，回顾法规“立”的过程，分析评价法规的“质”和法规的“立”，发现问题，寻求对策，总结经验，认识规律。

立法质量评估是推动地方性法规有效实施的重要形式。美国法学家庞德有一句名言，“法律的生命在于实行”。吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调，“立法的目的在于实施”。任何时候立法本身都不是目的，立法的目的在于通过实施地方性法规，有效地约束和规范社会生活。通过立法质量评估，可以了解法规中各项制度设计的合法性、合理性和可行性，有利于及时进行立改废，使法规与时俱进，适应变化了的现实情况。通过立法质量评估，可以了解法规贯彻实施的程度以及贯彻实施不力的原因，向有关部门提出加强法规实施工作方面的建议，推动法规的实施工作。立法质量评估活动同时还是一次法规的宣传教育活动，通过吸收执法部门、社会公众的参与，通过宣传、培训等形式，可以让执法部门、社会公众更准确地、更全面深入地理解法规的立法宗旨、法规各项规定的内涵，推动执法部门更好地执法、社会公众更好地守法。

立法质量评估是促进立法工作改进、立法质量提高的重要途径。首先，立法质量评估是促进立法机关转变立法观念的一项具体措施。通过立法质量评估这一形式，立法机关自觉摆正位置，主动查找问题，让执法者和社会公众给立法工作提意见，从而检验立法工作得失，并强化为民立法、立法为民的思想，强化立法质量意识，对提高立法工作的针对性、可操作性，增强立法工作的透明度和立法决策的科学性，都具有重要的实践意义。其次，立法质量评估是总结立法工作经验的重要方法。通过立法质量评估，辩证地看待地方性法规实施后取得的成绩和存在的问题，进一步分析取得成效和产生问题的原因，从而总结出立法工作中带有规律性的成功经验，发现立法工作的缺陷，进一步加强和改进立法工作。最后，立法质量评估有助于提高立法者的预测能力。法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况层出不穷，增加了立法预测难度。开展立法质量评估，实行“回头看”，使立法者可以清楚地看到立法预期与立法实施效果之间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，不断提高立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。