城市流动人口治安管理的主要制约因素

三、城市流动人口治安管理的主要制约因素

近几年来，党中央、国务院高度重视流动人口问题，制定了一系列政策措施，不断改善流动人口的状况，为消除流动人口对城市治安的负面影响打下了坚实基础。但是，由于我国正处于社会转型期，经济、社会飞速发展，人口流动量迅猛增长，在当前形势下，我国的流动人口管理法律法规、管理体制、管理方式还存在一些不相适应的问题，制约了城市的治安管理工作。

(一)统一、权威的流动人口法律体系尚未形成，不同地方、不同部门之间的法规需要更好地衔接。目前，我国尚未制定针对流动人口的统一、权威的高层次法律法规，各地针对流动人口行使管理职能的依据主要有《中华人民共和国户口登记条例》、各地制定的《暂住人口管理暂行办法》、《租赁房屋治安管理规定》、《暂住证申领办法》等地方性法规以及其他一些行政规章，这些法规和规章立法层次较低，相关规定不统一，很难适应新形势下流动人口法治化管理的需要。一是地方性法规和规章不统一。不同地方的法规和规章对流动人口的管理规定缺乏互相衔接，标准不一、待遇差别大，导致人口流入地与人口流出地的管理工作很难相互衔接，不适应社会主义市场经济体制下流动人口管理法治化和保护公民合法权益、维护社会公平的需要。二是部门法规和规章缺乏相互衔接。公安、劳动、计生等部门主要依据各自部门法规和规章对流动人口实施管理，由于不同部门之间的法规和规章缺乏相互衔接，遇到具体问题往往很难处理，甚至引发不同行政单位之间推诿扯皮的现象。

(二)有的法律不适应形势的需要，有关流动人口的权益保障的法律规定还比较欠缺。我国关于人口管理的基本法律《中华人民共和国户口登记条例》是适应计划经济体制的需要而制定的，有些条款带有限制人口流动的色彩，已不适应新形势的需要，比如，其规定流动人口在外暂住时间超过3个月的，要到户口登记机关申请延长暂住时间，这一规定适用对象多，操作繁琐，显然已经过时。为弥补这一缺陷，公安部只得以部门规章的形式在《暂住证申领办法》中取消了人口流动的时间上限，因此，修改《中华人民共和国户口登记条例》势在必行。另外，一些与户籍挂勾的涉及社会经济福利的行政法规和政府规章，如失业、养老、基本医疗保险等社会经济权利，基本上没有把流动人口考虑在内，不利于社会公正和传统“二元社会结构”的消除。地方性的针对暂住人口管理、计划生育管理、劳动和社会保障的法律法规，对流动人口的义务强调较多，对其权益规定考虑不周，有关流动人口的权益保障的法律规定还比较欠缺。

(三)全国一体化的流动人口管理网络体系尚待建立，不同地区、不同部门之间协调配合有待进一步加强。20世纪90年代中期以后，一些地方开始建立流动人口管理机构，但是到目前为止，尚未形成从中央到地方的流动人口管理组织网络体系，没有形成全国统一的管理模式和管理机制，在客观上形成了各地、各部门管理分散、各自为政的现象。从各地的流动人口管理机构的建设模式来看，多为由政府或综合治理办公室牵头，从公安、劳动、计划生育、工商、卫生等有关职能部门抽调人员联合办公。这种机构多为非常设性的协调机构，无专门的人员编制，对有关职能部门的约束力不够，统筹协调力度较弱，不利于充分发挥各职能部门的管理资源优势，形成整体合力。由于公安、劳动、计划生育、工商、卫生等不同职能部门之间还没有形成整套规范的协调配合机制，在实际工作中存在一些工作空档，容易引发不同部门之间互相推诿扯皮。

同时，由于没有形成全国统一的流动人口管理组织网络体系，在客观上导致了流出地与流入地的管理机构之间缺乏区域协作，很难形成双向共管格局。在实际工作中，人口流出、流入地区对流动人口管理工作缺乏协作。流出地政府从发展经济、解决剩余劳动力就业问题的角度出发，对人口流动持鼓励态度；而流入地政府往往从优先解决本地人就业问题出发，对流动人口的就业或多或少、或明或暗地设置一些户口障碍。从实际管理工作来看，由于人口流出不需要在公安机关办理相关登记，人口流出地公安部门对流出人口的信息基本不掌握，对流出人口的信息通报也就无法落实；流入地公安机关虽然制定了若干管理办法，但对流入人口的信息很难全面、及时地掌握，无法迅速快捷地掌握流动人口中的问题人员的情况。各地劳动力市场协作不够，信息交流不及时，不能为流动人口外出提供及时、准确的劳务信息，导致人口的盲目流动。其他方面的工作也存在类似问题。可见，流出地与流入地全方位的配合协作亟待加强。

(四)有的地方对流动人口的服务工作重视不够，有的地方管理模式不适应形势需要。一些地方在实际工作中存在重管理、轻服务的现象，对流动人口的管理偏重于预防和打击犯罪，而对其劳动就业、居住、医疗、社会保障、子女教育、计划生育服务等工作重视不够。有些地方在制定流动人口管理政策和目标时，偏重从有利于职能部门行使管理职能的角度考虑问题，而很少站在有利于服务流动人口的角度来考虑问题。有的甚至以办证收费替代管理，使管理工作流于形式。另外，一些地方在流动人口管理工作中，习惯于沿袭过去计划经济时代的管理模式，没有把信息技术充分运用到流动人口管理工作中去，导致信息不全，工作不主动。有的地方对流动人口的管理没有抓住关键环节，对流动人口的“落脚点”管理控制不严，导致少数流动人口漏管失控。