公务员概述

第一节　公务员概述

一、我国公务员的历史沿革

徒法不足以自行。任何社会组织都是由人来组成的，任何制度、任何权力最终都要由人来运作和行使。行政主体的职务活动是通过行政公务人员的活动来完成的。行政公务人员是具体行使行政职权的主体，在行政组织体系中处于关键地位，具体包括行政机关中的公务员、法律和法规授权组织中执行公务的人员。行政机关委托组织中执行公务的人员。在行政公务人员中，行政机关的公务员处于核心地位。⁽¹⁾

“公务员”一词来源于西方。最初译自英文“civilservant”或“civilservice”，其原意为“文职服务员”、“公职人员”或“文官”，一般指代表国家从事公共事务管理、行使行政职权的人员。由于政治、历史等原因，在不同的国家，甚至在同一国家的不同历史时期，公务员的含义和范围都可能不同。如英国的公务员称为“civilservant”，译为文官，美国的公务员称为“government employee”，译为政府雇员等。

我国在正式使用公务员称谓之前，国家公职人员一般称为“国家干部”。中华人民共和国成立后，第一次正式使用“公务员”这一名称是在1987年，党的十三大报告明确提出:“进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度”，并对“公务员”给予定义。1993年10月1日起实施、由国务院制定的《国家公务员暂行条例》对我国“公务员”概念作了法定解释，使我国“公务员”从名称到内涵、范围得到了统一。根据该条例的规定，公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。但2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，于2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)对公务员概念予以重新定义，公务员的范围与原条例的规定相比有所扩大。

二、我国公务员的含义与范围

世界各国公务员的含义与范围不尽相同，狭义上的公务员仅指中央政府系统中，非选举产生和非正式任命的事务官;中义上的公务员是指中央政府中所有公职人员，包括政务官和事务官;广义上的公务员是指中央和地方政府机关的公职人员，国会除议员外的工作人员，法官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员。

讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法制化，如何确定公务员的范围必须与该国的实际法律生活和社会生活相联系。我国《公务员法》第2条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”对于这一概念，可以从以下几个方面来理解:

1.公务员必须是依法履行公职的人员。只有从事国家公务的人员才是公务员，因此只有在各级权力机关、行政机关、法院、检察院执行公务和司法的人员，或者在政党、人民团体、国有企业、事业单位中从事管理的行使公共权力的人员，才有可能属于公务员。不从事公务的人员，包括上述组织中的工勤人员，都不是公务员。

2.公务员是纳入国家行政编制的人员。目前，我国国家机关(包括国家权力机关、司法机关、行政机关等)、政党机关(包括中国共产党和各民主党派)、政协机关、人民团体(包括工青妇、工商联合会等)的编制，都是由国家财政统一支出其经费，都由国家行政机关统一管理，都列入行政编制之列。因此，上述机关的工作人员属于公务员。纳入事业编制的事业单位和纳入企业编制的国有企业的工作人员，即使履行公职，也不属于公务员。

3.公务员是由国家财政负担工资、福利的工作人员。公务员的工资、福利是由国家财政保障的，否则不属于公务员。

根据以上定义，我国公务员范围包括在下列机关工作的除工勤人员以外的人员:(1)中国共产党机关的工作人员;(2)权力机关的工作人员;(3)行政机关的工作人员;(4)检察机关和审判机关的工作人员;(5)政协机关的工作人员;(6)民主党派机关的工作人员;(7)人民团体(工青妇、工商联合会等)的工作人员。

《公务员法》对公务员采取了广义的规定，但本章所阐述的公务员特指各级国家行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的、除工勤人员以外的工作人员。由于我国是单一制国家，从中央到地方形成一个自上而下的统一的行政系统，因此公务员也可以称为“国家公务员”。⁽²⁾