行政相对人主体变更后的违法责任

第一节　行政相对人

一、行政相对人的概念

行政相对人是学者们概括出来的一个法学术语，而不是一个法律术语。行政相对人又称行政相对方，有广义和狭义两种不同的理解。狭义的行政相对人是指行政行为的承受者，是行政行为所指向或者说所针对的人，也有学者称之为行政行为“受领人”;⁽¹⁾广义的行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应的公民、法人和其他组织，即与行政主体互有行政法上权利义务的行政法律关系主体，除了包括狭义的行政相对人以外，还包括受行政行为影响的其他个人或者组织。⁽²⁾本章是从狭义上来阐述这一概念的。

所谓行政相对人，是指行政行为直接指向的不具有或不行使国家权力的自然人、法人或者其他组织。我们可从如下几个方面来把握行政相对人的含义:

1.行政相对人不是一般意义上的自然人、法人或其他组织，而是自然人、法人或其他组织在行政行为中的一种特定身份，是行政行为中与行政主体相对应的另一方。当自然人、法人或其他组织不是与行政主体发生行政关系时，他们就不能称为行政相对人，如在民事活动中他们只能称为民事主体。因而，行政相对人是行政法上特有的概念。应该说明的是，行政相对人与行政主体之间的行政关系并不局限于被管理与管理的关系，还包括服务接受者与服务提供者的关系以及双方进行合作而形成的行政合作关系等。

2.行政相对人不具有或不行使国家权力。这包括两种情况:一是不具有国家权力的行政相对人，如普通公民、企业单位、事业单位等。二是具有国家权力但没有行使国家权力的行政相对人。国家机关及其工作人员在行使职权时，不是行政相对人，但其不行使职权时，作为机关法人或普通公民，则可能成为行政相对人。如某法官向公安交管部门申请颁发驾驶执照，或者税务局向规划局提出建房申请，此时的法官和税务局并没有运用其享有的职权，而是有关行政机关管理的对象，因而属于行政相对人。

3.行政相对人是行政行为直接指向的对象。行政主体的行政行为，是直接针对其作出的，如受到行政处罚的公民和被收税的企业等。如果不是行政行为直接指向的对象，即使其权利义务受到行政行为的影响，也不属于我们所说的行政相对人，而是行政第三人。

4.行政相对人与行政行为有直接利害关系，或者说其权利义务受到行政行为的直接影响。这种影响，可能是权益已经受到或将要受到实际影响，也可能是尚未受到实际影响但受到潜在的影响;可能是受到不利影响，也可能是受到有利影响。

二、行政相对人的分类

(一)个人行政相对人与组织行政相对人

根据行政相对人存在形态的不同，可以将其分为个人行政相对人与组织行政相对人。个人行政相对人是自然人形态的行政相对人，以其个人的名义成为行政主体的相对人。个人行政相对人是行政相对人中最常见的形态，如在行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可等行政关系中，自然人都可以成为行政相对人。个人行政相对人包括中国公民、外国人和无国籍人。国家公务员在作为行政主体的代表执行行政公务时，不是行政相对人，但其在不执行行政公务而是作为普通公民时，也能成为行政相对人。外国人和无国籍人在中国境内时，必须遵守中国的法律，接受中国的行政管理，因而在出入境、婚姻登记、社会治安等行政关系中，也可以成为行政相对人。需要指出的是，个人行政相对人并不一定是单个的自然人个人，在某些具体的行政关系中，行政主体的行政行为可能涉及多个自然人，只要这些自然人没有构成一定的组织体，相互之间没有组织上的联系，即使其数量再多，也仍然是个人行政相对人。

组织行政相对人是指以一定的组织体形态存在的行政相对人，组织行政相对人也是经常出现的行政相对人形态。组织行政相对人包括法人和非法人两种形式。法人是指依法成立的、具有民事权利能力和行为能力并能以自己的财产独立承担民事责任的组织，它分为企业法人、事业法人、机关法人和社会团体法人。非法人组织是指依法成立并能从事某些业务活动，但不能独立承担法律责任的组织，如合伙组织、联营组织、外国企业驻中国办事处等。

区分个人行政相对人与组织行政相对人的意义在于:首先，有利于明确各自的法律资格。在某些行政关系中，自然人不能作为行政相对人存在，如在企业法人登记管理关系中，只有企业法人才能成为行政相对人。而在另一些行政关系中，组织则不能成为行政相对人，如在治安拘留关系中，组织是不能成为行政相对人的，只有自然人才能成为行政相对人。其次，有利于确认责任的承担者。个人行政相对人是自然人直接以自己的名义，通过自己的行为与行政主体发生关系，应由自己承担相应的法律责任;而组织行政相对人是以组织的名义与行政主体发生关系，法律责任由组织承担，而不是由组织中的法定代表人或其他任何成员个人承担。

(二)抽象行政相对人与具体行政相对人

根据行政相对人的权益是否受行政主体行政行为的实际影响，可以将其分为抽象行政相对人与具体行政相对人。抽象行政相对人，又称不特定行政相对人，是指其权益尚未受行政行为的实际影响而只受行政行为潜在影响的行政相对人，抽象行政相对人具有不确定性和广泛性。具体行政相对人，又称特定行政相对人，是指其权益已经受到或将要受到行政行为实际影响的行政相对人，具体行政相对人具有确定性和具体性。

一般而言，抽象行政相对人是制定行政规范的行政行为即抽象行政行为的相对人，如国家公安部对中国公民办理身份证件的规定，针对的就是全国范围内不特定的公民，而不是针对某个或某些特定的公民。具体行政相对人则是执行行政规范的行政行为即具体行政行为的相对人，如行政处罚、行政强制、行政给付、行政许可等行政行为的行政相对人。

(三)受益行政相对人与损益行政相对人

根据行政相对人的权益受行政行为影响的性质不同，可以将其分为受益行政相对人与损益行政相对人。受益行政相对人，是指其权益受到行政行为有利影响的行政相对人。所谓有利影响，即行政行为为行政相对人设定、增加了权利或消灭、减少了义务。行政许可的被许可人、行政奖励的受奖励人、行政救助的被救助人等，都是常见的受益行政相对人。损益行政相对人，是指其权益受行政行为不利影响的行政相对人。所谓不利影响，即行政行为为行政相对人设定、增加了义务或消灭、减少了权利。行政征收的被征收人、行政处罚的被处罚人、行政强制的被强制人等，都是常见的损益行政相对人。

(四)作为行为的行政相对人与不作为行为的行政相对人

根据影响行政相对人权益的行政行为的存在方式不同，可以将其分为作为行为的行政相对人与不作为行为的行政相对人。作为行为的行政相对人，是指其权益受到作为行政行为影响的行政相对人，如行政主体实施行政征收、行政强制、行政处罚等行为所针对的行政相对人。不作为行为的行政相对人，是指其权益受到行政主体不作为的行政行为影响的行政相对人，如提出保护人身权、财产权的申请后，负有法定职责的行政主体未对其采取保护措施的行政相对人;申请颁发营业执照后，负有法定职责的行政主体对其请求不予答复的行政相对人等。

三、行政相对人的权利

行政相对人的权利是指由行政法规范所规定和确认的，在行政法律关系中由行政相对人享有，并与行政主体的义务相对应的权利。我国行政相对人的权利到底有哪些，法律并没有作出统一的规定。根据有关行政法规范的规定和行政法理，我国行政相对人既有实体性权利又有程序性权利，其中自由权、平等权、知情权、参与权和受益权属于实体性权利。⁽³⁾

(一)自由权

行政相对人的自由权是指对行政相对人的各种合法权益与自由，排除行政主体的妨碍和非法侵害的权利。我国宪法、法律、法规等赋予了公民、法人和其他组织各种合法权益和自由，包括政治权利和自由、受教育权、民事权利、劳动权利等，为了确保这些权利和自由的实现，行政主体就负有一种消极不作为的义务，对行政相对人的合法权益和自由不得违法予以妨碍和侵害，否则要承担行政赔偿等行政法上的责任。行政相对人依法享有各种自由权，如企业的经营自主权、公民的人身自由权、高等学校的办学自主权等。

行政相对人的自由权可以派生出两个权利。其一是抵制权。行政相对人对于行政主体实施的明显或重大违法行政行为有权依法予以抵制，可以不履行此种行政行为所规定的义务。如我国《行政处罚法》第49条规定:“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”此外，对于没有法律根据的摊派、罚款和收费等，行政相对人均有权予以抵制。其二是获得行政赔偿和行政补偿权。行政相对人依法享有获得行政赔偿和行政补偿的权利。当行政主体的行政行为违法并对行政相对人的合法权益造成损害时，行政相对人有获得行政赔偿的权利;当行政主体的行政行为合法但造成行政相对人的损失时，行政相对人有依法获得行政补偿的权利。

(二)平等权

平等权，也叫受平等对待权，是指行政相对人在行政活动中有平等地享有权利、承担义务和受行政主体平等保护的权利。行政相对人之所以具有受行政主体平等对待权，是因为行政相对人之间在法律上的地位本来是平等的，当其在与行政主体发生行政关系时，行政主体作为法律的执行者，就应负有平等对待所有行政相对人的义务，而行政相对人则相应具有了受行政主体平等对待的权利。

行政相对人受平等对待的权利，要求行政主体在制定行政法规、规章和其他行政规范性文件时，对同等情况下的行政相对人要平等地设定和分配权利义务，不得对某些行政相对人进行歧视性的规定，也不得有部门保护或地方保护的内容。同时还要求行政主体在作出任何行政行为时，不论是作出授益性的行政行为，还是作出损益性的行政行为，都必须平等地对待每一个行政相对人，做到同等情况同等对待，不同等情况不同等对待，尽可能公正、合理地行使行政自由裁量权，避免对行政相对人形成差别待遇。

(三)知情权

行政相对人依法享有了解行政主体的各种依法应当公开的政务信息的权利。行政相对人享有知情权，是其行使参与行政管理权的前提。行政相对人的知情权是其享有了解行政活动的内容、资料和其他有关信息的权利，具体包括:了解行政法律、法规、规章和各种行政规范性文件，了解行政会议的决议和决定，了解各种行政制度、标准和程序及与行政相对人本人有关的各种档案材料。对于上述各种政务信息，除法律、法规规定应予保密的外，行政相对人均有权查阅或复制。

(四)参与权

行政相对人享有依法参与行政管理的权利。行政相对人参与行政管理的权利是宪法规定的公民政治权利在行政法上的具体化，也是行政相对人作为国家主人地位的体现。如参加国家公务员考试并在符合条件时担任国家公务员的权利;在制定行政法规、行政规章、其他行政规范性文件和行政政策时，参与讨论并以各种方式提出意见、批评和建议的权利;参与编制国民经济和社会发展计划的权利;对行政活动表达意见和建议并在行政活动与自身有利害关系时参与听证的权利;主动协助行政主体及行政公务人员实施行政公务活动的权利，包括向行政主体及行政公务人员报告自己知悉的有关事务的权利;对一切违反行政法规范的行为进行制止的权利，将正在实施行政违法行为或者实施行政违法行为后正在逃跑的行为人扭送到有关国家机关的权利等。

另外，参与权还包括行政相对人对行政主体及其行政公务人员依法进行监督的权利。监督权表现在两个方面:其一是批评、建议权，即行政相对人对行政主体及其行政公务人员实施的违法、不当的行政行为提出批评，就如何改善行政主体的工作和提高行政管理质量提出建议、意见的权利。其二是申诉、控告、检举权，即行政相对人对行政主体及其行政公务人员作出的对其不公正的行政行为有权进行申诉，对行政主体及其行政公务人员的违法、失职的行为有权进行控告或检举。

(五)受益权

行政相对人依法享有通过行政主体的行政活动而获得各种利益及利益保障的权利。这里的利益包括财产利益、人身利益和其他利益，既可以是现实的利益，也可以是可得利益。行政相对人的受益权是随着福利国家观念的兴起而获得各国广泛承认的一项重要权利。自二战以后，各国行政活动的重点已从消极行政、秩序行政向积极行政、给付行政转变，国家行政机关增加了大量的为公民提供福利的职责，因而使公民的这种受益权日益明确并得到发展。我国宪法规定的大量基本权利都具有受益权的性质，我国的《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《劳动法》、《义务教育法》等大量法律、法规都对受益权作了具体化的规定。如行政相对人具有获得最低生活保障、接受法定义务教育等权利;有获得行政指导、在符合条件时获得行政许可和行政奖励的权利;在合法权益受到侵害时，有得到行政主体保护的权利，如《人民警察法》规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵害或者处于其他危险情形，应当立即救助。”

(六)程序权

行政相对人的程序权，是指行政相对人在行政行为作出前后依法享有的程序性权利。行政相对人的程序权是实现其实体性权利的保障。行政相对人的程序性权利主要有以下几种:第一，申请权。行政相对人享有依法向行政主体提出实现其法定权利的各种申请的权利，如申请行政许可;申请获得抚恤金、补助金、救济金;申请举行听证或者参加听证程序;申请回避;在合法权益受到侵犯时，申请获得法律保护。第二，听证权。这是一个集合性概念，是行政相对人一系列程序性权利的集合。它是指行政主体在制定涉及行政相对人权益的行政法规、规章和其他行政规范性文件或者作出将会对其产生不利影响的行政决定前，行政相对人依法享有得到通知、进行陈述、申辩、举证、质证等权利的总称。第三，寻求救济权。行政相对人认为行政行为侵犯了自己的合法权益，有请求保护和救济的权利，包括申请行政复议、提起行政诉讼、请求行政赔偿和行政补偿的权利。

四、行政相对人的义务

行政相对人的义务是指由行政法规范所规定和确认的，在行政法律关系中由行政相对人履行，并与行政主体的权力相对应的义务。我国并没有法律对行政相对人的义务作出统一的规定，根据有关行政法规范的规定和行政法理，我国行政相对人的义务主要有以下一些:

(一)遵守行政法规范的义务

行政相对人应当遵守法律、法规、规章所确立的行政法规范和其他行政规范，这是行政相对人最基本的义务。行政相对人不仅应遵守实体法规范，而且还应遵守程序法规范。无论是请求行政主体实施某种行政行为，还是应行政主体要求作出某种行为，行政相对人均负有遵守法律、法规规定的步骤、顺序、方式和时限等程序性规范的义务，如果行政相对人不遵守法定的程序，将会导致自己提出的相应请求得不到满足，甚至还可能承担一定的法律责任。如我国《行政许可法》第50条规定:“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。”若行政相对人超过了规定的期限提出申请，则其请求将得不到满足。

(二)服从行政管理的义务

行政相对人应当执行行政主体依法作出的行政决定和命令，服从行政管理。对于行政主体行使行政权力作出的具有法律效力的各种决定，如税收决定、行政处罚决定等，行政相对人必须服从，而不得妨碍、阻挠各种行政权力依法正常的行使。

(三)协助执行公务的义务

行政相对人对行政主体及其工作人员执行公务的行为，有主动予以协助的义务。包括配合公安机关维持社会秩序、协助人民警察追捕违法犯罪分子或抢救交通事故受伤人员、必要时为公务人员提供交通工具或执行公务所必要的其他设施等。例如，《人民警察使用武器和警械的规定》第10条规定，对使用特殊音响警报器和红色回转警灯的警车，其他车辆应当避让。《中华人民共和国国家安全法》第9条规定，国家安全机关的工作人员在依法执行紧急任务的情况下，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行，必要时还可优先使用相关团体、企业组织及个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。该法第16条还明确规定了行政相对人不提供便利条件或其他协助的法律责任。