行政行为的效力内容

第五节　行政行为的效力内容

行政行为的效力是行政行为最重要的特色，是行政行为的生命。它既是行政法学理论上的一个重大课题，也是一个与行政执法、行政审判实践密切相关的实际问题。通过对行政行为效力的研究，能够进一步了解行政行为与其他法律行为之间的差异性，有利于我们在行政法领域坚持法治，⁽⁸⁵⁾也有利于对制度的设计和完善，为制度设计和完善提供一种理论支持(这与大陆法系国家和地区从习惯法到学术法，再到法典法的立法路径相一致)。此外，行政行为的效力不仅仅是一个理论原理，而且还是一种规则。因此，认真研究行政行为的效力，对于制度的运行和实务操作都具有重要意义。

对行政行为效力的研究，可以说始于对行政行为的研究。德国行政法之父奥托·迈耶在提出行政行为的概念时，就着手研究行政行为的效力，并影响至今。此后，德国和日本等国的行政法学界一直比较重视对这一问题的研究，取得了丰硕的成果。

在国内，由于行政法学的起步较晚，因此学者们在讨论行政行为时，尽管也提及行政行为的效力，但是往往只是寥寥数语，缺乏系统、深入的研究。直到近些年，才有学者开始进行比较全面和系统的研究。⁽⁸⁶⁾行政行为的效力问题逐渐成为行政法上的热门问题之一。

我国早期的行政法学研究中对行政行为效力的内涵本身并不作出界定，而是直接探讨行政行为效力的具体内容。近年来对行政行为效力这一概念的界定逐步受到重视，但是从现有的论述来看，存在着概念混同、将行政行为的效力等同于其法律效果的问题。我们认为，行政行为一旦成立，无论合法与否，都具有一定的法律效力。行政行为的效力是指行政行为应具有的效力，表现为一种特定的法律约束力和强制力，即对行政行为的一种法律保护，而不是指它的实效(实际发生的法律效果)。行政行为的效力的本质是一种作用力，是促成一定法律效果产生的力量。可以说，行政行为的效力是行政行为效果的前提和根据。⁽⁸⁷⁾

行政行为的效力内容是指已成立的行政行为具有哪些法律效力。关于行政行为具有哪些法律效力的问题，行政法学界学说纷呈，形成两大派别:一是发端于日本的、以公定力为核心的效力理论体系;二是盛行于德国、以存续力为核心的效力理论体系，对以公定力为核心的主流学说产生了巨大的冲击。⁽⁸⁸⁾我国行政法学界关于行政行为的效力目前基本上有“三效力说”、⁽⁸⁹⁾“四效力说”⁽⁹⁰⁾和“五效力说”等。⁽⁹¹⁾

我们认为，行政行为的效力包括先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力。它们之间既相互独立又相互依存，其中的每一种效力都是后列效力的前提，也是前列效力的目的，共同组成了行政行为效力的完整内容。⁽⁹²⁾

一、先定力

先定力是行政行为在形成过程中行政主体意志对行政相对人意志的支配力，即行政行为的作出受行政主体单方面意思表示决定的效力。它实际上是一种行政行为的形成力或者形成规则，也是法律对行政意志形成的一种保护，表现为行政行为的单方面性。

先定力具有如下特征:(1)就其对象而言，它是行政主体相对于行政相对人而言的一种法律效力，是行政主体意志对行政相对人意志的支配力，而非针对行政主体和行政相对人双方发生的法律效力。(2)就其时间而言，它是行政行为作出之前的法律效力，是行政主体意思表示过程中而非行政行为作出之后才发生的效力。它发生于行政程序的启动，终止于行政行为的作出。在行政程序启动之前，行政主体与行政相对人之间还没有形成行政法上的关系，先定力也并未发生。在行政行为作出之后，行政主体与行政相对人之间的实体权利义务关系已经形成，或者说行政主体对行政相对人个人意志的支配关系已经确定，支配过程已经结束。由于先定力是法律对形成最终行政行为的一种保护，因此，它是行政行为其他效力的前提。(3)就其内容而言，它表现为行政行为的单方面性，即行政主体单方面设定行政相对人权利义务的法律效力。行政行为的单方面性并不是行政意志对行政相对人意志的压制或者排除，它往往是以行政相对人意志的参与为前提的，并不是纯粹的单方面性。⁽⁹³⁾行政主体意志对行政相对人意志的支配力，是要求在二者不一致时，以行政意志而不是行政相对人意志作为行政行为的内容;在二者意志一致时，尽管行政行为也体现了行政相对人的意志，但是在法律上仍然视为行政主体的意志。也就是说，支配力并不一定成为支配的现实，只有在行政意志与行政相对人意志不一致时，先定力才发生现实作用。(4)从性质上来看，行政行为的先定力是一种实在效力。

先定力的理论依据是以公共利益为本位的公共利益与个人利益的关系。因此，行政行为的先定力，来源于基于以公共利益为本位的利益关系而制定的法律规范。即法律确认行政意志可以支配行政相对人的意志，行政行为可以规范行政相对人的行为。

先定力的意义在于:(1)分析行政行为的意思构造。先定力的存在表明，行政行为的形成包括行政主体的意思表示和相对人的意思表示，而且是以行政主体充分尊重行政相对人意思表示的独立性为前提的，否则就无所谓行政意志支配行政相对人意志。(2)认识行政行为的过程性。行政行为不仅是一种实体上的结果，而且是一个过程。行政行为的过程性表明行政行为不是静止的事物，而是一个不断发展的动态过程。每一个实际存在的行政行为，都表现为一种时间上的持续过程，都有一定的程序和环节。⁽⁹⁴⁾行政关系从行政程序启动就发生了，这要求人们重视行政相对人对行政过程的参与，对行政相对人参与的阻止构成了行政程序违法。⁽⁹⁵⁾(3)推定默示形式的行政意志的存在。也就是说，在行政相对人依法提出请求而行政主体不予答复或者沉默的情况下，形式上尽管只表现为行政相对人的意思表示，但是为维护行政相对人的合法权益，依成文法和行政惯例都要推定行政意志的存在。⁽⁹⁶⁾至于这种沉默是一种拒绝还是一种同意的意思表示，只是一个沉默的内容如何确定的问题，往往是依各国的立法和判例以及实践而定。(4)正确解决法律责任的归属。行政行为的先定力意味着行政主体意志对行政相对人意志的支配力，它也意味着无论行政主体与行政相对人的意志是否一致，无论行政行为是否也体现了行政相对人的意志，在法律上行政行为只能视为行政主体的意志。因此，即使行政主体接受行政相对人有瑕疵的意思表示而作出行政行为，不仅此行政行为具有违法性，而且该法律责任由行政主体承担，⁽⁹⁷⁾而且不能追究行政相对人应该行政行为的要求所为的行为的责任。除非行政相对人的行为是欺诈行为或者恶意串通行为。

二、公定力

行政行为的公定力是指行政行为一经作出，在未经法定国家机关经法定程序撤销之前，都具有被推定为合法有效而要求任何人予以尊重的法律效力。⁽⁹⁸⁾也就是说，由于公定力的存在，不论行政行为是否合法，都应被视为一种合法、有效的行为而受到尊重。因此，行政行为的公定力与行政行为实体上是否合法并无必然关系。

公定力具有如下特征:(1)就其时间而言，这种效力发生在行政行为作出之后，而且一经作出即具有这种效力，实际上是法律对已经形成的行政意志的一种保护。(2)就其内容来看，它是一种被公认的效力，是社会对行政行为的尊重和信任。(3)就其对象而言，它是一种“对世”的法律效力，即对行政主体以外的任何机关、组织和个人都具有法律效力，他们对行政行为都必须负有尊重的义务。(4)就其性质而言，它是一种被推定或者假定为合法有效的法律效力。行政行为在经法定程序由法定机关推翻之前，都应当对其作适法的推定，正像刑法上的无罪推定一样。因此，公定力并不意味着行政行为的真正合法与否。

行政行为有合法和违法两种可能性，从法治主义角度出发，违法的行政行为应当是无效或者可撤销的，在行政法上，之所以对行政行为作适法推定，认为其具有公定力，是为了适应法律安定性的需要，即为了社会对行政主体的地位和作用给予充分的信任和尊重，从而稳定权利义务关系，维护整个法律制度和法律秩序的稳定性。否则，如果允许任何人都可以根据自己的判断否定行政行为的合法性，或者自行抵制行政行为，那么行政行为的先定力将不具有任何意义，任何权利义务关系将无法得到建立和维持，稳定的制度和秩序将无从谈起。因此，行政行为尽管有合法和违法两种可能，但我们对它只能作适法的推定，而不能把它推定为违法行为或者有瑕疵行为。因为如此一来，维持该行政行为及其权利义务关系就没有任何理由，就应解除该行为及其权利义务关系，因而就无法达到我们所要达到的法律安定性的目的。

是否所有的行政行为都具有公定力，在理论上存在着有限公定力和完全公定力两种学说，在实践中存在有限公定力和完全公定力两种模式。有限公定力说认为，行政行为一般具有公定力，但是有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。⁽⁹⁹⁾有限公定力说是德、日等国行政法学上的通说，并为德、日两国立法和判例所采纳，从而成为一种公定力模式。完全公定力说认为，只要是行政行为，无论存在什么样的瑕疵，在被依法消灭之前都具有公定力。即使行政行为实质上存在重大且明显的瑕疵，那也并不是任何人都有权、有能力加以辨认的，而只能由有权并且有能力辨认的国家机关来判断并加以否定。在明确区分无效行政行为和假行政行为的前提下，我们赞同完全公定力说，即认为所有的行政行为包括无效的行政行为都具有公定力。这是因为，国家垄断无效确认是无效行政行为公定力的体现。一个行政行为如果没有公定力，就应当具有两个特征:(1)任何机关、组织或个人对行政行为都具有判断权，可以根据自己的意思来判断它是否具有公定力。(2)任何机关、组织或个人都可以无视它的存在，甚至自行抵抗。就我国而言，尽管立法和司法解释上已经出现“无效”和“不成立”等法律术语，但其意义与学说上通行的“无效”并不完全一致，并且也未承认所有机关、组织和个人的自行判断权以及能无视其存在。

公定力不仅是行政行为的一个基本原理，很多行政法制度的安排都需要借助于公定力理论获得合理解释，而且具有重要的实践意义，始终隐藏于实定法条文之后，支持着一系列重要的法律规则。如“争诉期间不停止执行”、“一事不再理”等。

三、确定力⁽¹⁰⁰⁾

有的学者认为，确定力就是公定力。⁽¹⁰¹⁾其实，这两者是不同的。确定力又称为不可变更力，是指已生效行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。这里的改变，既包括确认和宣告无效、撤销、废止，也包括变更;它既包括对事实认定和法律适用的改变，也包括对权利、义务的改变，但一般不包括对告知的改变和对行政行为的解释。行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力两个方面。

1.形式确定力

形式确定力也称不可争力，是行政行为对行政相对人的一种法律效力，是指除无效行政行为外，行政行为所具有的排除行政相对人在法定期限届满后对其提起争讼的法律效力。其基本思想是:当法定时效超过时，行政行为即告确定，行政相对人丧失通过提起行政复议和行政诉讼、对其效力进行否定或者攻击的权利。在这种情况下，如果行政相对人申请行政复议或起诉，则不会被受理。行政复议时效和行政诉讼时效制度都是根据形式确定力原理设计的。行政行为所设定的权利义务需要得到及时稳定，因而法律上所规定的复议时效和诉讼时效一般都比较短。一般说来，对法律秩序的稳定的需要越迫切，在立法上所规定的复议和诉讼时效就越短。当然，对因复议、诉讼时效届满而发生形式确定力的行政行为，行政相对人也并非完全不能再要求予以改变。如行政相对人可以根据我国宪法第41条第1款的规定以及现行各种行政监督制度的安排，要求有关行政主体改变已发生形式确定力的行政行为。只是这种要求不同于提出复议申请和起诉，不能启动一个类似于行政复议或行政诉讼那样的法律程序，不一定能带来一种预期的法律效果。多数情况下往往只能得到有关主体的一个解释性答复。如果行政主体在接到重新审查的请求后，对原行政行为予以改变，则不再是一个形式确定力而是一个实质确定力问题了。

2.实质确定力

实质确定力即“一事不再理”或“自缚力”，是行政行为对行政主体的约束力，是指行政主体不得任意改变自己所作出并已生效的行政行为，否则应承担相应的法律责任。⁽¹⁰²⁾这是因为，行政行为是行政主体向行政相对人所作的设定、变更、消灭或确认权利义务的一种承诺。行政主体有义务信守和兑现自己的承诺，否则就损害了行政相对人对这种承诺的信任，也使行政管理秩序处于不稳定状态。具体说来，对合法的行政行为，原则上不得改变。如果没有实定法的依据就予以改变，属于违法。在有实定法规范的明文规定时，对合法的行政行为虽可予以改变，但必须以补偿或赔偿为条件。对于违法的行政行为，行政主体也只有在法律有明文规定的情况下，通过权衡利弊予以改变。实质确定力体现了法律对行政主体自我克制的要求。行政行为形式确定力和实质确定力的区分，有助于对行政权的节制和尊重，对于规范有关机关、组织及个人的行为具有重要现实意义。

需要指出的是，无效行政行为不具有实质确定力。行政主体可随时宣告该行政行为无效。其他有瑕疵的行政行为在行政相对人已经发生信任的情况下，原则上具有实质确定力，不得任意改变。即使在形式确定力尚未发生，行政相对人提起诉讼和人民法院审理期间，行政主体自己已认识到行政行为瑕疵的存在，要改变该行政行为也要受到一定限制。相对人可以坚持对被改变的瑕疵行政行为进行诉讼，也可以就改变行为提起新的诉讼。⁽¹⁰³⁾但是，这并非是为了容忍瑕疵的存在。实质确定力的存在并不意味着形式确定力已经发生，行政主体不能改变也并不意味着复议机关和人民法院也不能改变，而是应尽可能将这种改变权交给复议机关或法院。

行政行为的形式确定力来源于法的安定性原则，体现了法律的稳定性，有利于保护稳定的社会秩序;而行政行为的实质确定力则来源于信赖保护原则，有利于维护行政相对人的利益和避免行政的反复无常。行政行为的确定力是以其公定力为前提的，是公定力引申出来的一个重要效力。既然行政行为具有公定力，即一经作出就被推定为合法有效，那么非经有权机关经法定程序，不得随意被改变。

当然，行政行为的确定力也不是绝对的，而是相对的、有限的。如果有正当的理由，那么行政主体对有瑕疵的行政行为，无论是授益行为还是负担行为，是可以改变的。这里的正当理由，不是基于实事求是、有错必纠的原则，而必须是实定法上的明文规定，即要以相应的单行法上的规定为依据，而且还须符合信赖保护原则的要求。实质确定力有利于使个人利益免受反复性行政专横或行政随意性的再三加害，形式确定力则有利于行政意志的实现和权利义务的稳定。确定力的相对性，则有利于对真正有违法情形的行政行为的解除，使行政相对人免受一次性行政武断的持续危害。

四、拘束力

拘束力是指已生效行政行为所具有的约束和限制行政主体和行政相对人的法律效力。拘束力是对行政主体和行政相对人(含行政第三人)而言的，对他人则不具有拘束力。⁽¹⁰⁴⁾它要求行政主体和行政相对人都必须履行行政行为所确定的内容，不能无视它的存在。具体来说，对行政相对人而言，拘束力要求其行为应当符合行政行为规定的内容，而不得予以违反，否则要承担一定的法律责任;对行政主体而言，拘束力要求行政主体遵守自己作出的行为，按行政决定的内容履行职责，而不得有超越行为。

行政行为是行政主体运用行政权，执行公务或法律的活动。与司法判决一样，行政行为对于受影响的普通人来说，往往就是关于该事件的法律的最后表现。因此，行政行为的拘束力就来源于法的拘束力。拘束力是一种约束力、限制力，即要求被遵守的法律效力。发生拘束力的是行政行为所设定的权利义务。这种权利义务本身又是作为其他行为的一种规则，必须得到遵守。拘束力所直接指向的是行为，是对有关行为的一种强制规范。如果有关行为违反了这种规则，则行为人应承担相应的法律责任。

有的学者认为，拘束力已融合于行政行为的其他各效力之中，没有必要单列。⁽¹⁰⁵⁾我们认为，拘束力与确定力是不同的。确定力所保护的是行政行为本身不得任意改变，拘束力所要求的是行为人的行为应当与行政行为所确定的内容相一致。在法律后果上，相对人违反形式确定力的复议申请和起诉将不被受理，相对人违反拘束力的行为将受行政处罚。如工商行政管理机关对超越营业执照所规定的经营范围的行政相对人进行处罚。因此，拘束力有独立存在的必要。

五、执行力

在行政行为的效力中，执行力应当最具有现实意义，它对于行政行为内容的实现起着决定作用。然而，行政行为的执行力是一个颇具争议的概念。在行政法学上曾先后出现过“行政强制执行说”、“相对人履行义务说”和“强制当事人履行义务说”等观点，⁽¹⁰⁶⁾我们认为，执行力是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。⁽¹⁰⁷⁾这里的行政行为内容，就是行政行为所设定的权利和义务。

执行力与其他法律效力一样，是一种潜在于行政行为内部的法律效力，而不是根据这种执行力而采取的、表现于行政行为外部的执行行为或强制措施。在行政法理论和实务上，执行力与执行行为常常被混淆。⁽¹⁰⁸⁾实际上，前者是后者的根据，后者只是执行力被实现的方式。执行力为每一已经生效的行政行为毫无例外地拥有，并且在其失效之前始终存在，能够被中止或者停止的是执行行为，而不是执行力。

执行力是对行政主体和行政相对人双方主体的一种法律效力。当该行为为行政相对人设定义务时，行政主体具有要求行政相对人履行义务的权利，行政相对人负有履行义务的义务;当该行为为行政相对人设定权利即为行政主体设定义务时，行政相对人具有要求行政主体履行义务的权利，行政主体负有履行义务的义务。在理论和实务中，认为执行力只是针对行政相对人的观点⁽¹⁰⁹⁾是不可取的。⁽¹¹⁰⁾

执行力是实现行政行为内容的效力，即法律保障行政行为的内容被实现的效力。其实现方式包括自行履行和强制履行。因此，执行力可以分为自行履行力和强制实现力。他们既是行政行为执行力的表现形式，也可以说是执行力的两个阶段。⁽¹¹¹⁾

自行履行力是指行政行为所具有的要求权利人及时行使权利，义务人主动、自愿履行义务的法律效力。在自行履行力存续期间，权利主体不能对义务主体进行强制，也不能要求双方主体以外的国家机关对义务主体进行强制。在这一阶段，行政行为的内容能否被兑现，完全取决于双方主体的自愿意愿。自行履行力作为一种法律效力，是一种要求。它要求权利主体和义务主体能够进行协商和沟通，建立起相互信任的良好关系，及时行使权利，主动履行义务。如果义务主体不履行义务，就可能带来强制、处罚或者诉讼。如果权利主体没有及时行使权利，没有要求义务人履行义务，那么也会带来不利后果，即权利的丧失。

强制实现力，是指行政行为所具有的强制义务人履行义务，保证权利人实现权利的法律效力。其本质特点，是以违反义务人意愿的方式来实现行政行为内容的。当义务人是行政相对人时，强制实现力往往表现为通过对人身或财产的强制来迫使行政相对人履行义务;当义务人是行政主体时，强制实现力主要表现为来自行政复议和行政诉讼、申请强制执行以及有关监督的压力，从而迫使行政主体履行义务。从自行履行力阶段到强制实现力阶段的转变，是因为当事人对行政行为所规定的内容未予执行、不愿执行，也不会执行。⁽¹¹²⁾