相称性原则

三、相称性原则

(一)概念与起源

在欧盟历史上首次出现相称性原则是在煤钢共同体时代。当时的煤钢共同体法院在有关案件中指出，“根据一般接受的法律规则，高级局对有关企业的非法行动所作出的这种间接反映必须与该非法行动的规模相称”。⁽²⁵⁾然而，经常被援引的相称性原则定义是欧洲法院在20世纪80年代初一个案中所作的如下界定：“要确立欧共体法的规定是否符合相称性原则，有必要首先确立其为取得特定目标所采用的手段是否与该目标的重要性相符，其次是看这些手段是否为其取得所必要的”。⁽²⁶⁾

一般认为，相称性原则在德国法中适用得最为普遍，欧盟法中的相称性原则源于德国法。⁽²⁷⁾虽然欧洲法院自始就把相称性原则作为欧共体法一般原则予以适用，但是在早期的司法实践中，无论是总顾问(Advocate－General)，还是法官，并没有阐述欧共体法相称性原则的起源问题。究其原因，也许是欧洲法院的法官和总顾问都认为相称性原则作为欧共体行使权能的基本原则是不言而喻的，无须作进一步的阐述和澄清。近些年来，欧洲法院采用德国法中的相称性概念的倾向更为明显。例如，欧洲法院在20世纪90年代初的一个案件中裁定：“相称性原则……要求欧共体机构采取的措施不超出为达到有关立法合法追寻的目标的合适和必要的限度；当有几种合适的措施可供选择时，应选择最宽容的一种措施，而且由此产生的不利不应与所寻求的目标不相称”。⁽²⁸⁾这一裁定包含了德国法中相称性原则的三个子原则，即合适性(suitability)、必要性( necessity)和相称性(proportionality)本身。

欧盟法中的相称性原则概念不仅起源于德国法，而且首次是在德国法院开始讨论的。当时，德国一法院受理了一桩“燕麦片出口案”⁽²⁹⁾。该案的原告对有关的出口保证金制度的合法性提出指控。在讨论这一问题时，该法院认为相称性原则“来源于国际公法中禁止滥用权利这个一般法律原则。因此，它也在欧洲经济共同体各成员国的超国家法中使用，从而应在其立法中得到遵守。违反这一超国家法律原则就会使欧共体的法律无效”。

对于欧盟法中相称性原则的渊源问题，欧洲法院的一位总顾问曾经另有见解：相称性原则在欧共体法中有三个可能性渊源：首先是德国宪法，即德国宪法中第2条和第12条中所含的原则；其次是欧共体法一般原则；最后是《欧共体条约》自身的明示规定。他还进一步指出，无论接受何种渊源，即使案件的最终解决是一样的，但欧洲法院仍有必要说明相称性原则的渊源，否则就会产生歧义，甚至在成员国导致判例上的矛盾。该总顾问的观点是，欧共体的相称性原则的渊源只能是欧共体法，而不是德国宪法，因为欧共体措施的合法性只能依照欧共体法来考虑，不论它是成文的，还是不成文的，决不可依国内法行事，哪怕是宪法。⁽³⁰⁾

(二)相称性原则与从属性原则的关系

如前所述，从属性原则已被《欧盟条约》确认为欧盟行使权能的一项首要原则。该原则确立的一个前提是：首要的责任和决策权力应尽可能由政治权力结构中最低一级来承担和行使。可见，按照从属性原则，一方面各成员国似乎保留所有其能够更有效行使的权力，另一方面又必须将那些它们不能有效行使的权力留给欧盟来行使。

相称性原则与从属性原则是两个密切相关但又有明显区别的概念和原则。首先，从属性原则构成欧盟相对成员国而言的权能行使的限定，而相称性原则是给欧盟行使权能提供一种标准，据此衡量欧盟有关措施强度的适当性和合法性。从属性原则涉及的是欧盟行动是否必要的问题。如果欧盟的有关行动被证明为不必要，该行动势必就违反了从属性原则。当有关行动被证明是必要时，还必须经得起相称性原则的检验。换言之，从属性原则涉及的是谁负责采取有关措施的问题。从这一角度出发，相称性原则是从属性原则的补充并且比它更进一步。需要指出的是，《欧共体条约》第5条(原第3b条)规定相称性原则适用于所有领域的欧共体措施，而不论这些措施是基于排他权能还是共享权能，而从属性原则仅适用共享权能领域。

1992年12月，欧洲理事会在爱丁堡会议上通过的《指导原则》指出，《欧共体条约》第5条明确规定了相称性原则并将其确定为“欧共体所采用的手段应与所追求的目标相称”，该文件还强调从属性原则和相称性原则之间在欧共体法律框架中的密切关系，即：从属性原则处理的问题是欧共体应否采取有关的行动，而相称性原则涉及的是欧共体选择的行动手段是否得当。可见，《爱丁堡指导原则》和《欧共体条约》第5条都明确地显示：相称性原则不仅是欧共体法院在审查欧共体行动的合法性过程中所适用的一种司法理论(judicial doctrine)，而且也是欧盟政治机构行使决策权能时必须遵守的一个立法理论(legislative doctrine)。

(三)《欧洲宪法条约》与相称性原则

必须指出：虽然无论是欧盟主要机构，还是各成员国，或是欧盟法学者，都不怀疑相称性已经成为欧盟行使权能的一项基本原则，但是毕竟在现阶段这一原则只能从《欧共体条约》第5条的措辞、欧洲法院的大量判例和欧盟主要机构之间有关的宣言与协议中来推断。《欧洲宪法条约》对这一原则的意义在于：它首次明确地通过欧盟的最高法律文件将相称性与从属性并举为欧盟行使权能的基本原则(第I-11条第1款)。根据相称性原则，欧盟“行动的内容和形式不应超越实现本宪法各项宗旨所必要的程度”(第2款)。为此，如同上述从属性原则的要求一样，该条款还明确要求欧盟各机构必须依据宪法条约附件中有关《从属性和相称性原则议定书》的规定来具体适用相称性原则。该议定书一方面继承了现行的欧盟主要机构之间关于从属性和相称性原则的协议，另一方面又在此基础上增添了新的内容，本书将在阐述欧盟立法程序一章中就此作进一步的阐述。