市暂住证风波

案例3　S市暂住证风波⁽³⁾

2001年10月30日，国家计委、财政部联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，主要内容是:除最高不超过5元的证书工本费外，各地对外来人口所征收的暂住费、暂住人口管理费等7种收费一律取消。没想到的是，这个旨在减轻外来工负担的政策，却在S市引发了一场历时半年的风波。

艰难的暂住证之旅

湖北青年何某几乎整天躲在S市的一间出租屋里，一听说查房便感到紧张，因为他一直没有一个可以在S市合法停留的身份:他没有暂住证。一年来，何某经历了S市的三次暂住证风波。谈到办暂住证的过程，他苦笑中一连说了三个“难”字。

2001年底，何某来S市找工作，到后的第一件大事就是去办理暂住证。S市有三种暂住证:S市经济特区劳务暂住证、S市经济特区非劳务暂住证和广东省流动人员暂住证。按规定，像他这样的外来打工者应该办理劳务暂住证。但何某没能如愿，因为在前几天，S市市政府已经发出通知:停办暂住证。从报纸上可以得知，停办的原因是S市市政府执行中央的决定，在停止收费的同时停止办暂住证，等待新的政策出台。何某只好借住在朋友租住的房屋里等待。两个月后，事情有了转机，S市市政府宣布恢复办证。但是一打听，又有了新的烦恼:这次办理暂住证需交每个月25元的管理费，外加暂住证的成本费20元，一年共320元，比以前还多了20元。更不划算的是，市政府在恢复办证的同时宣告该证在6月底到期，这就意味着何在三个多月之后又得再办一次暂住证。何某想:反正都要交钱，不如到6月底再办，少花一笔钱不说，办的证至少可管一年;何况到时也许就真的取消收费了。这一想法代表了当时大多数外来者的心声。根据一份调查，S市从1月到2月底前暂住证到期的外来工有110万人之多，而此时正值春节之后，又有数十万新增加的外来者开始拥入S市。这么多的人中，愿意在此时交费办证的还不到一成。

不久，在S市的各家媒体开始接到大量的热线电话，反映公安局为了“突击办证”，出动大批警力在火车站、汽车站以及市内各处查验暂住证。据新华社2月20日报道，自2月18日凌晨开始，S市火车站派出所每天抽调80名警察查验证件，证件不全者按有关规定驱逐出关，或者被当场扣押。何某说，他的一些朋友就在这个时候被带走，最后被迫办了暂住证，同时还交了一些说不出名目的费用。

事后，S市市政府一位官员解释说，实际上政府当时规定只收两个月的管理费外加20元成本费，但“不可否认的是，一些部门在实施过程中为了自身利益擅自增加收费，导致局面失控”。有人尖锐地指出，出现这种“突击办证”的怪事，体现出不甘心放弃既得利益的一种侥幸心态。因为根据当时的有关规定，停止收费的最后期限是在2月28日。广东省物价局指出，此前S市无论是取消还是恢复收费，都没有向省物价局上报。鉴于各方面的强烈反对，2月28日，广东省物价局下发紧急通知，要求从3月1日起，在广东省新的关于外出或者外来务工人员管理费收取政策出台前，一律停止除暂住证工本费外的各项收费，否则将按乱收费严肃查处。通知一出，S市又停止了办证。与此同时，从3月到5月，S市市委一位常委和市政府办公厅一位负责人先后两次飞赴北京。关于他们的去意，有一种来自民间的说法，认为两位要员是到北京汇报S市的特殊“隐情”，争取可以收费的特殊政策，但遭到了失败。S市市委市政府一些工作人员在一些场合也默认了这种说法。

S市的特殊“隐情”是什么呢?一些知情人透露，S市每年都要掏出一大笔钱来管理外来人口，这笔钱实际上就靠办理暂住证来获得。比如2001年，S市共办理暂住证343万个，收费金额约10亿元，这笔资金虽是通过财政专户收上来，但事后大部分又按一定比例拨付给公安、劳动、计生等部门用于暂住人口管理队伍的经费开支，如果分毫不收暂住人口管理费，财政一下要拨出十几亿元甚至更多的经费来填这个新“窟窿”，恐一时难以承受。另一种正式的说法来自市政府办公厅。那位去北京的负责人后来在接受采访时说，他们并非如外界所说是到中央争取特殊政策，而是请国家计委有关部门核算卡式暂住证的成本，并对其报批的价格进行批复。5月初，国家计委核准S市暂住证的成本价为15元。S市公安、劳动、财政、人事、计生、物价、社保等7个部门于5月10日联合发文，宣布于6月3日恢复办理暂住证，同时取消收取管理费。

陡然增加的办证“门槛”

在S市，暂住证具有相当的“含金量”:凭证可以申请工商营业执照、驾驶证照、出国出境证件、申领新购汽车号牌，解决子女入学入托、司法公证、税务登记等，还可以凭《特区暂住证》往来S市、珠海经济特区。受取消收费政策的鼓舞，120万暂住证到期的和原先没有办理暂住证的200多万外来工像潮水般拥向S市劳动局和人事局设立的13个审批手续工作点。然而，心急办证的人们赫然发现，与收费的时候相比，取消收费后暂住证的办理一下子困难起来了。

这种困难首先体现在办证周期太长。市政府向大众承诺，在受理办证人申请后15天之内出证单位应将暂住证交给申请人，但实际办理的时间均超出这个数字。S市市劳动局就业处一位副处长回忆当时的情景说，“从早到晚，每个工作点都人头攒动”。为此，从开始办证的第三天起，每个工作点每天不得不增加两个小时的工作时间，而且还派人给1000人以上的企业提供下班之后的上门服务。这位处长指出，“即使这样，到6月底我们最多也只能办理40多万个”。S市市政府将造成这种局面的原因归结为两点:首先是政策出台太晚，本该在半年时间内陆续完成的换证办证工作堆到6月份一个月里要办完。其次是办证网点的减少，以往劳动和公安部门交叉办证，遍布全市的100个派出所都可以直接办证，而现在没有经费支持后全撤销了。办证的第二大难是办证手续繁琐，“门槛”太高。按照规定，办理暂住证时必须提交劳动合同、社会保险、计划生育、就业证、人事手册等有关证明材料，手续极为繁琐。有人统计，办一个暂住证要盖11个公章:签订流动人口合同要盖2个章，查验流动人口生育证明盖2个章，就业证盖2个章，S市特区劳务工指标登记本盖2个章，暂住户口登记盖1个章，S市暂住人口登记表盖2个章，少一个都不行。

在所有的“门槛”中，社保是最高的。按规定，企业必须给职工办理工伤、医疗、失业、养老等社会保险，一位企业主算了一笔账，一名职工一年的社保要1000多元，这对企业来说是个不小的开支。S市政府副秘书长尹士说，2002年和往年最大的不同，就是加大了查验社保的手续，这是市政府按照国家规定为规范劳动市场、确保外来务工人员权益而采取的重要管理举措，“但是很显然，他们把这看作是增加了办事环节”。另一个“门槛”是一些不合理的规定。按照S市市政府规定，各公安派出所在受理暂住证申办时，应查验申办人暂住地是否在本所管辖区内，不得跨区、跨所办理。某企业的员工分散居住在S市各个区，如果按员工居住的地区一个一个按要求跑手续的话，要为500多名员工办好证，可能一年时间都不够。此外，个体工商户如果想办证的话，必须持营业执照、身份证、计划生育证明、暂住人口登记表等材料，由所属辖区个体劳协统一到劳动部门办理用工手续，到社保部门参保后，才能办到暂住证。根据调查，许多区的个协只给加入个协的会员申办用工手续，而加入个协的条件是，要交纳数百元不等的会费。

不过，与倒霉的何某等不同，来自四川的打工妹万某从一开始就采取了“灵活”的方法，她通过一个所谓的熟人，到派出所附近的一家照相馆交了100元钱，不需要出具任何手续，在办证难达到高潮的6月中旬，只花了不到一个星期的时间就拿到了暂住证。万某说，很多人都采取了和她相同的方式办证，照相馆收了钱后，再拿到派出所去办——照相馆老板拍胸脯保证:派出所会把一切都搞定。这就是为S市众多媒体备加指责的“黑点办证”。据一位参与过“黑点办证”调查外来工绝对不在少数。

官方的解释

在此次暂住证风波中，7个部门共同办理暂住证被认为是手续繁多、门槛太高的主要原因，一个问题被顺理成章地提了出来:为什么要这么多的部门共同来办理暂住证?为什么暂住证的办理要以外来者们履行各职能部门规定的手续为先决条件?

一些人认为，这是政府部门想出来的高招:一方面它顺应中央的政策取消了暂住证管理费的收取，另一方面它又通过各个部门设置障碍，增加附加条件，实施暗中收费，比如要求个体工商户加入个协交纳数百元会费、派出所利用黑点办证就是明证。但S市市政府副秘书长尹士认为并非如此，他认为出现办证难和黑点办证、个协收费等情况，是因为“操作失控”原因导致的。在他看来，暂住证的问题实际上反映了一个深层次的社会问题:在城市化速度加快、大量外来人口和农民工拥入城市的大趋势下，我们的政府怎么因应并实施科学的、有效的、合乎人性化的管理手段?尹士说，S市从历史上就形成了几个部门共同办理暂住证的局面。S市作为中国改革开放的试验地，无论在使用外来劳动力的绝对数量上，还是外来劳动力与本地劳动力的比例上，都居全国前列。目前，S市的户籍人口只有130万人，而外来人口有600万人。外来劳动力与S市的社会结构、劳动力市场结构、人口结构及社会治安等直接相关，对外来劳动力的管理成为S市社会管理的一个重要环节。而外来人口管理的一个重要手段，便是实行居住证明制度。

据了解，S市从20世纪80年代初就开始实行暂住证管理方式，并形成了劳动+公安的“二合一”捆绑行政模式。尹士说，劳动和公安捆绑在一起，是基于一个极现实的原因:劳动部门要对劳动双方实施有效的监控和管理，维护劳动者的利益，实行规范用工。但是仅凭劳动部门几十上百号人，以及它本身的管理力度等，根本不可能做到这一点，必须借助于公安才能完成。对于规范用工的要素诸如签订劳动合同、交纳劳动保险等，政府的期望是借办暂住证的机会将各种手续“一次过”。S市市政府的一些总结材料也认为，这种“二合一”的捆绑行政模式在后来很长一段时间内，在当时的历史条件下较好地发挥了政府职能部门的整体功能作用。后来，这种“二合一”模式逐渐加入了别的环节，诸如人事、社保、计生等。

尹士说，从现时发展的角度来看，几个部门共同办理暂住证的模式有一个好处:它可以将外来者各方面的信息加载在暂住证上。政府管理的一个最重要的方面就是掌握信息。暂住证制度实际上就是一个信息化制度——这是一个重大的历史飞跃。至于为何要指定几个部门共同办理暂住证，尹士声称，初衷之一就是想通过这种方式简化手续，达到用最少的人力、最少的环节获得最大的管理信息。

另一种理由

S市市委一位相关部门的负责人指出，几个部门共同办理暂住证，实际上隐含的深意是:防止一个部门大权独揽，在办理的过程中出现腐败——毕竟，对于拥有五六百万外来工的S市来说，暂住证的收费是一个颇为丰厚的“蛋糕”。这位负责人说，但长期以来，在利益的驱动下，实际上不仅没有达到这个目的，政府的管理(包括加载信息)也未能到位，某些部门还在一定程度上成了一名纯粹的收费者。在开始办理暂住证的时候，S市各部门也开始了收费。按照最初的规定，可以收费的仅限于劳动和公安部门，但随着“二合一”捆绑行政的范围扩大，一些部门也开始收取各种名目的费用。这给到S市务工的外来者们带来了沉重的负担。1990年，S市市政府出台了一份旨在降低务工人员负担的文件，规定暂住证的办理实行捆绑收费，对办证的外来者每人每年一共收取300元的管理费，涉及外来人员的其他收费一律取消。同时由财政局在各办证点设收费处，统一收费。

那么，这块大“蛋糕”是如何切分的呢?按悉，为了平衡各部门的利益，S市市政府曾专门出台文件，对办证的具体方法和利益分配方式作了详细的规定。比如1996年的一份会议纪要里规定，市劳动局、人事局、公安局等三家办证单位办一个，各可以得到33元、30元、72元的报酬。而计生则可以得到4%的报酬。一场错综复杂的利益之争由此产生。到了后来，不仅市劳动、人事、公安之间，区劳动、人事、公安之间存在竞争，就连市与区之间、上级和下级之间也存在激烈的竞争。激烈的利益之争使行政管理行为被商业化:很多办证单位根本不按市政府必须查验流动人口计生证明、劳动合同、社会保险等规定办，只要交钱，即可办理。S市市政府的一份调查资料显示，从1996年后，一些区劳动部门为了和人事部门竞争，每年的3月份办理劳务暂住证的高峰期，与基层派出所联合在人流比较集中的街道、商业区、工业区摆摊设点，提供“一条龙”服务;为了使派出所和自己配合，区劳动局向派出所许诺:将零散暂住人员申办暂住证表格送劳动部门审核(劳动部门盖一个章才有一份报酬)一个，劳动部门给予派出所8元的回扣，年终结算;与此相对应，区人事局除了也搞“一条龙”服务外，把许诺的回扣提高到每个10元，且按月结清。

出于利益之争，一些本来只能为干部和技术人员服务的区人事局(人才交流中心)还超越职权将用人单位的一般劳务工如流水线装配工、酒楼服务员、农民工等，按“聘派干部和技术人员”身份办理用工手续，甚至还把小商品市场、街道门店、居民屋村小商店的从业人员统统纳入“聘派干部和技术人员”的范畴。在这种情况下，1998年L区聘派干部、技术人员共2.5万人，而短短一年之后就急剧膨胀为13万人。1999年L区人才交流中心“办理劳务暂住证工作取得突破性进展“和“吸引了大量回头客”(按:这是其当年的工作总结语)后，办理“聘派干部”手续20万人，比同期L区劳动部门办理劳务用工手续的6万人多出了两倍多。为此，当年L区人才交流中心获得报酬700多万元。

一段时间，劳动、人事、公安部门轮番派人到企业催办暂住证，一些派出所甚至将没有办暂住证的人员从工厂带回派出所，迫其交钱后才放回。一个著名的建筑企业，为难之下干脆把企业需要办理暂住证的4000人分成三部分，分别到劳动、人事、公安三部门办理。据了解，每年S市市政府和各媒体都要接到大量这方面的投诉。受办证巨大利益的诱惑，一些居委会和照相馆也纷纷“搭车”，要求有关部门给他们分“一杯羹”，委托其代收外来人员申请办理劳务暂住证的有关表格。而这种不合理要求竟在有关部门“方便群众办证”的理由下得到满足。居委会、照相馆都俨然成了政府行政管理部门。一些受委托的照相馆公开打出“办理暂住证”的横幅，做起办理暂住证的政府工作，他们既不按规定程序查验合法证件、资料表格，还存在乱收费问题，如把每办一证规定收300元改为320元或330元。有的居委会为招揽“生意”，竟然搞起了“批发业务”。办一个证收费330元(比规定多收30元)，对单位成批来办的则给予“优惠”，每人每证可少收10元。一位熟知内情的政府官员说，这就是这一年6月办证难中“黑点”办证的历史渊源。

S市劳动局一位工作人员说，各职能部门抢办暂住证，导致的最大恶果是各职能部门的职责不清，给各方面的管理工作都带来大量隐患。据统计，近年来，S市劳资纠纷案件不断上升，发案率占全国的11%，占广东全省的38%，其中绝大部分都是因未签劳动合同而侵犯劳务工合法权益的争议。而这些案件因为劳动手续的不全，大多数无法解决。至于政府部门，惟一得到的好处就是，每年可以得到一笔可观的财政收入。但是S市市委一位相关部门负责人在7月初接受采访时曾表示，S市市政府不想成为一个只注重“蝇头小利”而忽略长远发展的收费者。这位负责人说，这次之所以大家喊难，一个原因就是因为在取消了收费后，各职能部门对查验各种用工手续认真起来了，给人的感觉是“增加”了不少手续——从这个意义上说，办证难未尝不是一件好事。

尾声

在媒体的强烈呼吁下，S市市政府于2002年6月25日作出调整决定，扩大劳务暂住证的办理对象范围，简化申办手续，在各公安派出所设立临时工作点直接受理申办和发证工作。随后不久，2002年7月9日，S市人口管理工作会议又作出一项决定:将对出租屋开征治安管理费。S市公安局负责人在会上坦承，开征治安管理费的目的，就是为了弥补2002年S市暂住证收费大幅下降后的亏空。至此，困扰S市有关部门和广大外来工近半年之久的暂住证风波总算以这种方式宣告终结。

【角色模拟】

你分别被指定为一名民工、S市劳动局局长、人事局局长、公安局局长以及市政府分管领导(假设为一名副市长)，在案例所显示背景下，你将采取怎样的应对策略?如果你是分管领导，请您帮助解决问题，改进暂住证相关管理工作，请提交相关工作方案。

【案例思考】

1.本案例是一件什么样的公共行政事件?涉及了哪些行政主体?它们在本案例中的职责又各是什么?

2.从行政目标与利益价值相关理论角度，本案例主要说明了哪些问题?它们为何会发生?

3.运用行政学理论，谈谈你的看法与对策。