浙江“强县扩权”改革进行中

案例3　浙江“强县扩权”改革进行中⁽³⁾

审批转型

2003年9月初的某一天，在浙江省绍兴县行政审批中心，42岁的“老审批”陈君满头是汗地等着办理公司的自营进出口权手续。老陈是该县一家橡胶制品公司的项目管理部主任，8年来管公司最棘手的“跑手续”一摊子，不怕烦的主儿，人称“老审批”。他这次来办进出口权手续是做好了“跑脱一层皮”的心理准备的，地区和省里少不了跑几趟。

外经贸窗口的工作人员看过材料，说，“好了，你回去等消息吧”。陈君愣住了，问道，“材料全部留给你们?不用去市经贸局了”?工作人员认真地回答:“以前要去，现在不用了，我们帮你直送省里办。”5天后，半信半疑的陈君接到了县审批中心的电话:“办好了，派人过来取吧。”

这让老陈百感交集。6年前的1997年8月，他也是为公司报批自营进出口权手续——“那跑得叫脚底生烟啊”。那时要往市里跑，还要报省里批，手续经过的部门也多。从县外经贸局跑到市外经贸局。当时让陈君感到头痛的是“部门领导总是很忙，不是出差就是下去检查工作”，硬着头皮敲门，老是找不到人，而一般人员又做不了主。紧要关头，一位部门领导出国考察半个月，陈君只好多等了20天。当时，按陈君的说法是，“政府一级级掌勺，企业一级级跑堂。很多环节毫无实质意义，跑路子的费用不说，公司好几笔出口业务被耽误了，损失不知道找谁赔，搞那个手续前后花了6个月的时间”。

而当年花6个月才办下的手续，现在5天就搞定了。陈君的经历转变和浙江省2002年推出的一项政策有直接关系。从2002年8月17日起，浙江省把地区一级的大部分经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县区，经济上近似“省管县”。一年来，这项改革在浙江以一种低调的风格稳步推进。随着各项权力逐步下放到位，县级的基层管理权力得到充实和简化，企业对此感同身受。

化繁为简

从县到市到省的层层审批，曾让“心急”的老板们心急火燎。杭州市萧山区民营经济发展迅速，区内用电缺口很大，萧山电厂准备紧急上马两台30万千瓦的发电机组，3年前就开始做方案，但随之而来的层层审批让电厂“头都大了”。经过多次催促和漫长的等待，所有批复才弄齐备，工程迅速上马，但耽误的时间已无法挽回:区内2003年用电达65亿度，缺口创记录地达到了近三分之一。

萧山区发展计划局局长蒋建国说:发电厂现在技术成熟，只要当地政府认为对生产力布局、可持续性发展和生态环境保护等问题没有影响，项目放到省里批就行了，何必要让我们层层跑?蒋建国指出，现在计划经济的残留主要在行政领域，很多经济权限实际上是按照行政层级来划分，违背了经济发展的规律，阻碍了经济发展。

事实上，浙江省高层不是没看到这一点，化繁为简一直是个时机问题，而不是认识问题。早在1992年，为“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。绍兴县发展计划局老职工倪某回忆说，这次扩权出台的只是一些“原则性的意见”，实际执行中，由于“地市和省级部门意见不一致”，一些权力放不下来。实施过程中，一些项目按规定可以直接向省上报批，但地区一级不高兴，怎么办?后来县级政府只好部分项目向省里报，留一部分项目报到市里。

2002年上半年，浙江省委政策研究室到嘉兴、义乌、绍兴等地，对县一级扩权进行前期调研，经济强县对扩权的热情让参加调研的官员印象深刻。有的县领导替当地企业说了话、拍了胸脯:“省里给县里多大场子，我们就能摆多大的筵席”。浙江省委政策研究室副主任沈建明前前后后去了义乌(县级市)三次，义乌的领导很心急，第一句话就是:“你们都来了多次了，到底行不行”?老沈就说:“那你们把想要的权限写下来吧”。结果一两天的时间，义乌一下子提了60多条，其中包括一些原则性的条款，这些条款细化的话，一条就是一二十项。

浙江省高层下了决心，既然经济发展到这一步，该给松绑的，就松绑吧。

权力大挪移

2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限“空降”至20个县级政区头上:绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。这313项权限事无巨细，一一罗列，被认为是“真金白银”。这份浙江省委办公厅下发的文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。

文件里用四个字来表述扩权的总体原则:“能放都放”，即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理;须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。用绍兴县一位企业家的话来说，“企业今后搞审批，要么到县里，要么到省里，市里这一关就直接跳过去了”。

随后的一条规定更加显示出浙江省高层强力推行“扩权”的决心:对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;二是积极争取中央有关部委办授权或同意。文件语言很枯燥，但对于经济强县而言，这些话的意义是实质性的——几乎是一夜之间，它们在经济管理权限上几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。

浙江省委政策研究室在主持制定“扩权”政策时，其中还包含了行政管理体制创新方面的考虑:当时根据调研情况曾提出一种方案，经济强县直接划归省上管辖，形成“直辖县”，但考虑到直接这么提，国家有关部门肯定批不下来，所以换了相对比较让人能接受的现有方案，而且“低调处理”。浙江省委政策研究室一位官员指出，当时期望的最好结果是，两种方案同时执行，加快县域经济发展的同时对行政管理体制创新作一些探索，但担心会让扩权改革变得更复杂。

浙江大学财政研究所所长朱柏铭教授认为，在这样的情况下，就是要虚化甚至撤掉地级市，使它成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。在他看来，浙江最具备这方面的条件。首先，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里主要领导均由省上直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”又使这些经济强县直接掌握了经济大权。由此，改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。

手续简单化

8月扩权通知下达后，县政府报批文件盖的是省政府的章，县计委报批文件盖的就是省计委的章，这在以前是想都不敢想的。

就绍兴县国土资源局而言，扩权以前只能批2公顷以下的土地，现在5公顷以下的也能自己批了。首先是审批的时间大大缩短了。仅在扩权文件后的10天时间里，绍兴县国土资源局就为6家等得着急的企业办理了供地手续。而扩权前，一个面积2到5公顷的建设用地项目审批，报到市里去最快也要一个星期，慢的要两个月，平均要3个星期。从项目报上去的那一天起，用地单位就不断催。县国土部门夹在中间很被动，只好一方面和市里不厌其烦地电话联络，另一方面对用地单位反复解释，直到土地批下来为止。另一方面，由于审批时间太久，建设工期耽误不起，一些企业便只好把建设项目拆分成一期、二期工程，分几次在县里报批——“老要躲躲藏藏的”。而县里很多政府部门碰到这种现象，考虑到企业的难处，也就睁一只眼闭一只眼。这样一来，审批窗口的工作量自然增大了，许多不规范的审批也由此产生。

绍兴县国土资源局工作人员的感觉是，扩权之后，政府部门的工作总体上比过去更轻也更规范了。当然，真正享受到扩权好处的还是企业，长期和企业打交道的王岳云说，减少审批环节和审批时间缩短，企业生产经营不受影响，其得到的好处不言而喻，“完全可以用金钱和效益来计算”。

一些扩权县在“活用”省里的扩权政策:这次扩权条款中，扩权县能自行审批的企业技改项目投资额度已被提高到3000万元。但“生意做大的”的一些扩权县区政府自行审批的项目投资额已经远远超过了这个数。萧山区发展计划局的一位负责人就曾坦率承认:“1亿元以下的我们都自己批了”。

地区一级的意识转变

地级市政府的感受颇为复杂。放权之后，下级的地位陡然上升，“到省里开会，原来的下级和自己坐在同一个位置上”。同时，权力发生了转移，上下级关系起了变化，在工作衔接方面一度有些问题。放权一开始，嘉兴市就在文化馆、体育馆等基础设施建设规划方面和几个扩权县都出现了些矛盾。

浙江省委政策研究室副主任沈建明表示:有不同意见是完全正常的，市委书记和县委书记的考虑当然是不一样的。但从长远看，地方经济繁荣是市县两级政府的一致愿望。其实，按政策设计者的考虑，扩权对于市级政府是个转变职能的机会，事务性工作少了，更像一个服务型的政府，官员有更多的时间和精力去研究更宏观的经济管理问题。

有意思的是，地区级政府在此次扩权改革中的态度转变:开始“难免会有失落情绪”，但给县里放权后带来的经济活力很快让他们看得更清楚了，态度转弯了。嘉兴市在此次扩权中受到的影响很大，全市5个县中海宁、嘉善、平湖、桐乡均为扩权县，仅海盐未能进入。但嘉兴市政府最近“自动放权”，对未享受扩权县政策的海盐全面放权。宁波和杭州索性让未进入扩权县名单的其他县区全部享受“扩权县”的待遇。就连浙江经济欠发达的衢州、丽水也参照省上的扩权政策，宣布给部分县区放权。据了解，这几个地区完全是自发进行的，相互之间没有通气。

有鉴于此，浙江省一位参与制定政策的官员感慨地说，“事实上思想观念最解放的是基层，实践最具创新性的也是基层。也许该反思的是我们自己”。

改革纵深发展

值得注意的是，这次县一级扩权改革和浙江省其他“松绑政策”是同源相生的:比如浙江2003年出台了规定，今后在浙江，民营资本将可以进入绝大部分领域;社会性投资项目将以“登记制”代替沿用多年的“审批制”，“24小时完成登记，零收费”。浙江省委的一位官员指出，这些政策归结一点:最大限度地扩大经济自由度，解除民营经济发展的各种政策性束缚。从这点上看，县一级扩权仍要继续。

浙江省委政策研究室正在进行第二次扩权的准备工作，准备使扩权县的总数达到25个左右。同时再增加一批扩权事项，包括一些地市级的社会管理权限，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。浙江省委政策研究室工业处处长朱卫江说，下次扩权相对来说难度较大，省里都不一定解决得了，因为“现在还保留的审批权限，控制在省级部门和中央部委手里”。朱卫江表示，在目前的行政区划框架下，县级政府继续扩权的空间不大，第二次扩权更多考虑的是如何促进服务型政府的转变上。

扩权县及企业的意见和这些官员差不多，它们把“扩权”的要求直接指向了省级部门和中央部委，并希望在继续扩大经济管理权限的同时，扩大社会管理方面的权限。例如，扩权后的政策仍然规定，进出口经营权企业年审需要报送省审批，许多扩权县对此意见纷纷。绍兴县外经贸局一位官员抱怨:“绍兴县有459家这样的企业，地区不用送了，可是我们把材料收起来，然后再送到省上，一拖又是好久。”

朱柏铭教授指出，放权并不能完全消除行政成本，行政层级并没有取消，行政效率仍要提高。强县扩权是进行中的改革。他推测，按现在的县级扩权政策执行下去，如果哪天有中央大政策的支持，浙江或许真有可能在行政区划改革方面率先实现突破。

【案例思考】

1.本案例反映的主要是什么公共行政事件?

2.根据案例材料，浙江省“强县扩权”改革的动机是什么?主要推动因素与阻碍因素各是什么?

3.结合政府间关系现状，分析浙江省相关改革的发展趋势和可能采取的巩固措施。

4.联系我国政府改革实际，谈谈浙江省“强县扩权”改革的经验与启示。

【注释】

(1)本案例材料主要参考张捷:《张家界调查》，《南方周末》，2002-09-05。

(2)本案例材料主要参考卢波:《湖北X市地方财政债务危机调查》《经济》，2004年第3期。

(3)本案例材料主要参考李梁:《改革悄行一年秘而不宣，浙江“强县扩权”独家披露》，《南方周末》，2003-09-18。