“常乐”申办定点屠宰厂受阻记

案例1　“常乐”申办定点屠宰厂受阻记

B市有个常乐家畜有限公司(以下简称“常乐”)。据《经济参考报》2002年7月12日报道，2000年10月，该公司向市政府提出建家畜屠宰厂的申请，迄今没有结果。B市屠宰办给“常乐”的说法是“无权批复”。“常乐”为股份制民营企业，6名股东都是B市原个体屠宰场的老板。

1997年，为“拯救”受到个体屠宰场冲击陷入困境的国有食品企业总公司(下称“食总”)，“食总”与个体屠宰场老板张一民合作，投资730万元，组建了B市肉联厂。1998年，B市政府发布通告:关闭全市13个集体、个体性质的屠宰场，市区范围18个市场出售的猪牛肉品，必须由肉联厂提供。而“失业”的个体屠宰场业主则全部转成为肉联厂组织猪源的批发商。好景不长，肉联厂与这些批发商的合作很快出现摩擦，导致肉联厂猪源不足。与此同时，市场上出现了大量的“私宰肉”，高峰时占到上市猪肉一半以上。为解决肉联厂猪源问题，市贸易局、屠宰办向市政府提出取消批发商，改由肉联厂自己独家采购生猪。

自称被“逼得没有办法”的6名批发商注册成立了“常乐”，并于次年向市贸易局和屠宰办提出办屠宰厂的申请。“常乐”的理由是:市区只有肉联厂一个定点屠宰厂，造成生猪屠宰进点率由1998年以前的95%下降到33%，每天私宰猪达300头以上，与原来有13家屠宰定点相比，每年偷逃的税费达数百万元。理由似乎很充分，但审批却一直没有下文。等得心急的“常乐”再次递交了要求在东郊办屠宰点的报告。这份报告，按主管副市长的指示，送到了市政府所有与定点屠宰相关的职能部门征求意见，普遍认为增建屠宰点有利于“改善定点布局，遏制私宰行为，打破垄断经营，减少税收流失”。市贸易局则明确提出反对意见，认为肉联厂两条生产线吃不饱，另建屠宰定点是“重复建设”。这一申请，再次被搁置起来。

2001年8月18日，B市四套班子举行盛大的“招商引资咨询接待日”活动，“常乐”就办屠宰厂遇到的问题向市长刘君书面反映。刘市长作了“请抓一下，问题究竟在哪里……我们既要吃‘放心肉’，又绝不能搞垄断”的批示。当年12月25日，在这一批示未得到落实的情况下，“常乐”再次致信刘君市长，详细列举了生猪屠宰因垄断经营出现的诸多问题。刘市长批示“责成有关部门对全市猪肉市场进行调查”，并指出:“定点屠宰是对的，但不一定非是国营不可，越垄断越出问题，应该引入竞争机制，经过批准适当建一两家符合卫生要求的非国营的屠宰厂。”

在“常乐”申办屠宰厂过程中，不能不提到一个政府职能机构——B市屠宰办。在关于这一事件的政府行文中，“屠宰办”经常在市贸易局后面的括号里出现，这意味着这两个部门在某种意义上是一样的。市贸易局对“常乐”建屠宰点的态度一直很明确:不同意。这也是屠宰办的意见。贸易局是肉联厂的股东，又是市食品企业总公司的主管部门，所以，贸易局这样的态度容易理解。但是，屠宰办是B市政府的下设机构，不是贸易局的，它的看法为什么与贸易局如出一辙呢?

B市屠宰办成立于1995年，就机构本身而言，它是“市生猪屠宰市场管理领导小组”下设的日常办事机构，所以“顺理成章”设在当时主管这一行业的贸易局内，人员由各部门抽调。“领导小组”是虚的，办公室是实的，每天要管事，“自然而然”行使起了原来贸易局对生猪屠宰的管理职能。这样一来，一个本来隶属于市政府的机构，实际上变成了贸易局的一个部门。由于其非“常设”的性质，屠宰办没有独立编制，人员工资在原单位发，财政不予拨款，靠在管理中收取费用作为机构运行的开支。在B市肉联厂成为市区惟一的屠宰定点后，查处私宰肉成了屠宰办的一项日常工作，经常牵头会同公安、工商等部门以“联合执法”方式行动。由于没有经费、车辆，而且人员不足，显然力不从心。因为打击私宰肉直接维护了惟一的屠宰定点肉联厂的利益，肉联厂成了屠宰办的经济后盾。肉联厂每宰一头猪提0.5元作为屠宰办的经费;每次行动，由肉联厂提供车辆和出勤补助，有时人员不足，肉联厂的职工直接上阵成了执法者。在2001年春节期间一次查处私宰点的行动中，肉联厂厂长张一民就表示他“到了现场”。

“以管养管”使屠宰办处境尴尬。每次接到肉联厂举报私宰肉而出动的他们，仿佛成了肉联厂使唤的打手，而在查处过程中与群众引发的磨擦，更使一些工作人员对这种管理感到困惑。而且，市场上的私宰肉并没因为他们的管理而减少。负责为肉联厂进行检疫的B市兽医站提供的数字表明，2000年进厂屠宰生猪比1998年减少了54.6%。肉联厂厂长张一民则透露，2001年肉联厂日平均宰猪310头，最少时仅200头左右，而市区18个市场每日猪肉销售量为500～600头。这意味着“私宰肉”占了四成以上。

B市场上大量的“私宰肉”，使国家规定生猪实行定点屠宰，保证老百姓吃上“放心肉”的要求成了一句空话。从某种角度来说，这是屠宰办的失职。与一般人看法不同的是，屠宰办并未认为肉联厂事实上的垄断是造成这一现状的根源。相反，这一机构认为是工商、公安等部门配合不够，造成打击不力的结果。该部门一位负责人提出，猪肉不是一般的商品，关系到群众的身体健康，生猪屠宰不宜放开;而要管住私宰肉，应明确屠宰办的职能，落实编制，国家出台专门的关于定点屠宰的法规，做到有法可依。正是出于这种认识，以及与肉联厂形成的“利益共同体”关系，使得屠宰办始终对“常乐”申请建屠宰厂不予理睬。更为奇怪的是，肉联厂的经营并未因为保护而得以兴旺。B市常务副市长唐先生对此的评价是:屠宰办对肉联厂一直一味保护，甚至出台了奇怪的规定:不让外地定点屠宰的猪肉进入B市区销售。保护不仅没有解决私宰肉问题，对企业本身也没有好处，越保护越不行。从肉联厂开始每日宰500多头猪到后来的每日只宰200多头，就证明了这一点。

B市一位曾担任过屠宰办主任的领导深有感触地说，当年成立屠宰办是做了一件“最蠢最蠢”的事，这种机构根本没必要存在。生猪屠宰本来就有行业管理部门，政府不应再以‘加强管理’名义去插手，不仅徒劳无功，还大大降低了行政效率。民营企业申请建屠宰厂两年得不到拍板，市长签了字也不起作用，就是很典型的例子。

【角色模拟】

假设你分别是B市贸易局局长、市屠宰办主任、市长、市肉联厂厂长以及常乐公司负责人，你将怎样处理常乐公司申办屠宰厂的申请?试图结合案例资料，以及我国具体国情，各扮演一个角色，进行角色互动，模拟可能出现的情形与结局。

【案例思考】

1.从公共行政学角度来看，本案例主要涉及什么事件?

2.本案例几个主体间关系各是什么关系?各个政府主体在本案中又各自充当了怎么样的角色?“常乐”的申请合理与否?为什么?其他主体呢?

3.结合所学公共行政学知识，谈谈本案例发生的原因，并探讨可能的对策。