市农民自建变电站的合法性危机

案例2　D市农民自建变电站的合法性危机⁽¹⁾

2005年7月14日，河南省D市Y镇煤炭协会筹资建设的变电站开始运营了。这是一家农民筹资建的变电站，平价供电，不求盈利，救活了当地十几家因为缺电而停产的企业，打破了电力输配必须经由电业局的模式，也向我国存在已久的电力垄断格局发出了挑战。变电站的运营获得了当地政府和企业的支持，同时也在实际运作中遇到了很大的阻力。

企业电荒

8月18日上午，D市Y镇某特材集团有限公司的生产车间内，机声隆隆，一片红火景象。这是当地的一家福利企业，大多数职工都是残疾人。该公司的主营产品是磨料磨具，年生产能力8万吨，在全国同行业排比中位居第二。公司董事长德夫当初开建企业时，看中的就是这块市场。但是，不曾预料的是，当时D市电力供应充足，可是到了2002年企业建成后，电力输送严重紧张，工厂只得停工。其实，公司的隔邻就是一家发电厂，从发电厂的配电室到厂区的配电室只有120米远，但对属于并网发电的电厂来讲，配电的权力并不在他们。看着投资6000多万元的工厂不能开工，德夫心急如焚，跑市里、跑职能部门，主管市长来了一次又一次，协调会开了一场又一场，但是电还是没能送到。

电，让德夫投资创业的豪情一下子降到了冰点，他不明白，为什么D市一些发电厂的电卖不完，而他们的企业没有电用呢?在他的一个电力账本上，清楚地记录着下面的一组数据:2003年，公司实际用电量4560万度，占实际需要的32%;2004年，实际用电量3485万度，占实际需要的24.8%;2005年1月至7月末，实际用电量1500万度，占当年同期需要的18.3%。德夫指出，当时国际市场对磨具磨料的需求旺盛，如果按照订单，他的公司每年需要用电在2亿度左右。但由于电力的限制，让他害怕违约而不敢接受订单。这使得企业在建成头3年里，就亏损了800多万元。这个结果让很多人难以想象。

与德夫有相同命运的还有当地的14家企业，他们都是在2001年时开始建厂，但由于电力短缺，先进的设备蒙上灰尘，厂子关门，投资者们不得不外出躲债。Y镇副镇长韩先生指出，这些企业前期的投资大多都在1000万元，投资者想法筹措资金把厂子建成了，但是因为没有电，迟迟开不了工，最后把流动资金也花光了。现在没有了启动资金，这些厂子即使有了电，也无法开工了。

电力困局

老桂是D市政协常委，当地有名的农民企业家，D市Y镇煤炭协会会长。他也是Y镇煤炭协会筹资建设变电站的主要推动者与组织者。

老桂从1984年起开始办煤矿，事业最高峰的时候，曾经拥有7个矿井。让老桂没想到的是，他会因为电而引来广泛关注。2001年时，全国煤炭行情一路看涨，但电力短缺成了老桂企业发展的最大瓶颈。其实，他的矿从1990年开始就不断停电。据他介绍，即使按照现在的造价，停电给他带来的损失建10个同样规模的变电站也用不完。

虽然经济上的因素让老桂盼电心切，但这还不是主要的因素。老桂每个月都要下矿井几次检查安全。2002年的一天，老桂例行下井检查工作，就在他检查完要出井的时候，矿上突然停电了，老桂被困到井下。当时，老桂被困在井下4个多小时，最后工人用钢丝绳系在他腰上，一点点把他拉了上来。对这次下井的狼狈，老桂记忆犹新。出井后，老桂直接就去了附近的郑煤集团大平煤矿找关系，想通过这家国有煤矿架一条通往自家矿井的线路，以保证不再发生类似的事故。

当时这个矿上的负责人看到他这个狼狈样，同意了他的要求。就这样，老桂的煤矿用上了双回路电，解决了经常停电问题。可2003年时，事情又出现了意外。当年颁布的《安全生产法》规定，为了避免因为停电造成安全事故，煤炭矿井必须使用双回路电源。D市要求各个矿井必须进行双回路改造，验收工作由D市电业局组织进行。当时，老桂的矿井中，有两个矿井是单回路，其他的5个矿井是双回路，也就是电业局和大平煤矿两条供电线路。电业局在验收的时候，单回路矿井签字合格，而双回路的矿井被确认为不合格，要求他必须拆掉来自大平煤矿的线路，否则不签字验收。尽管老桂认为这样的规定很不合理，可5个没有签字的双回路矿井还是停产了。

自建变电站力求解决缺电难题

2004年8月19日，在Y镇煤炭协会开安全生产例会的时候，老桂把缺电这件事提了出来。每年因为停电都会发生多起安全生产事故，Y镇上的煤矿也因此深受其害。如何保证电力的充足供应马上成为了讨论的热点。老桂当时给各个会员算了一笔账。如果自己建一个变电站的话，既可以保证电力的充足供应，也可以节省大量的电费。而投资一个小型的变电站才需要2000万元，如果企业共同出资，这笔费用是可以承受的。这笔账深深地打动了与会煤矿企业负责人的心，本来是老桂一个人大胆的想法，最终转变成为了集体的行动。会议开完的当天，他们就将建设变电站的报告递到了镇政府的领导手里。

当时正为电力短缺而发愁的镇领导听说他们要自己建变电站时，很是高兴。在表示支持的同时，镇上的领导也向煤炭协会提出了一个条件。他们对老桂说，要建就建一个大一点的，否则不支持。老桂也理解镇里领导的难处，可当他把镇领导的意思转达给其他煤炭协会会员时，很多当初愿意出资支持的人却打了退堂鼓。

按照镇领导的想法，要建一个中等规模的变电站，需要6000万元，这笔资金不是一个小数字，担心赔本和其他方面的原因，很多矿主选择了退出。老桂只筹措到了300多万元。但是，既然已经许诺，老桂并没有选择退缩。2004年8月22日，也就是开会讨论建变电站后的第三天，一座投资6000万元的变电站开工了。

农民建变电站引来服务竞争

老桂聘请专家进行设计，并请专业施工队进行施工。2005年7月14日，变电站开始向企业供电，用户都是当地的煤炭企业和一些高耗能企业，这其中也包含德夫的特材集团公司。变电站一共有11名员工，而同等规模的变电站最少也需要50人。

D市Y镇的副镇长韩先生指出，D市是一个电力充足的地区。但是就是这么一个电力充足的地方，辖区内的很多企业却因为缺电而无法开工。他认为这本身就是一个矛盾，是一个很滑稽的现实。

变电站采用双回路供电，分别采用D市电力集团和向阳电厂的电，虽然是向高耗能企业供电，但是这家民营变电站的利润与国有变电站相比却低了很多。据老桂的介绍，变电站采购电厂的电价是每千瓦时0.347元，当地的电力部门购电才需要0.305元。但他们售出电价是0.352元，每度电盈利还不到0.5分，基本上是保本运营。变电站运营一年后，根据财务报表，该电站总共盈利27万元，加上Y镇政府的财政补贴90万元，这就是整个变电站的利润。

这些利润相对于6000多万元的投资，利润率是非常低的，甚至还不如银行的利息。如果算上设备折旧，根本就不赚钱。但是，老桂说他们却很高兴，因为变电站的运营救活了一些企业，也让镇政府领导向企业的许诺变成了现实。

根据Y镇工业办公室副主任李先生的介绍，Y镇拥有丰富的矿产资源，但是仅有一家外来企业，还是一家电厂。可以说，在很大程度上，电力供应不足的现实限制了该镇对外招商引资的步伐。现在，这个变电站的投入运营在一定程度上缓解了我们电力不足的困境。事实上，较低的价格使这家民营变电站受到了周围企业的欢迎。目前，变电站已经向25家企业供电，几乎囊括了该镇所有大企业。而且，Y镇一家企业老总指出，由于有了老桂变电站的竞争，其他变电站服务态度也好了，以往要是停电了，叫他们很长时间也不来，现在的态度可好了。

D市电业局认为违法

敢于从垄断企业里分一杯羹，老桂的举动引来了广泛的关注。就在Y镇煤炭协会变电站顺利运营9个月的时候，变电站收到了有关方面要求停业整顿的口头通知，受到当地政府、企业和老百姓支持的变电站遭遇到了第一次挫折。

由于能保证供电，而且电价较低，很多企业都准备把电业局的电路改换成这家民营变电站的。但是，由于有关方面的规定，修建变电站没能办下来手续。没有合法的身份以及有利益冲突，自然引来了当地电力行业的强烈反对。

D市电业局政治工作部主任郭先生对老桂变电站的结论是，“他的变电站绝对违法，绝对不安全，绝对不允许”。郭主任说，按照国家法规，变电站的技术操作有严格的规定，而老桂变电站职工的素质根本达不到要求，存在很大的安全隐患。而且，“他架的线路根本没有得到国家有关部门的批准，属于私自架设。他们的电价低，因为他们没有三峡基金、农网改造等项目，所以这是不正当的竞争”。

目前，整个D市的装机容量是100万千瓦，而D市的负荷才有10多万千瓦。也就是说，D市是一个电力充沛的地区，发的电根本用不完，其中较大的电厂D市电力集团根本就没有并入电网，而是采用了自配的方式来养活企业。

郭主任指出，D市电业局在该镇有两个变电站，分别是11万千瓦和3.5万千瓦，完全可以保证该镇企业的用电，但是这种非正常的竞争扰乱了整个电力市场秩序。因此，电力局已经向有关部门反映情况，要求给一个答复。

D市电业局认为，民营变电站的运营不但违法，而且还存在相当大的安全隐患，万一发生停电事故，给企业造成的损失是无法估算的。目前，D市电业局的态度非常坚决。该电业局认为，按照《电力法》的规定，D市电业局是当地唯一合法的供电机构，其他的变电站应当立即无条件拆除或者移交当地电力部门管理。

垄断争议

相对于D市电业局的强硬和老桂的不认可态度，D市经贸委副主任马先生非常无奈。D市经贸委成了具体处理该事件的单位，其副主任马先生为主要牵头人。一个是电业局，一个是当地著名的企业，作为D市经贸委的副主任，马先生感到相当棘手。

马主任指出，根据《电力法》规定，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。D市电业局是该市内唯一的合法机构，Y镇煤炭协会的变电站根本就没有上报手续，所以是不合乎规定的。同时马主任也承认，即使老桂按照有关规定申请，也没有一点准许批复的可能性。

Y镇政府在此事上给予了老桂支持。Y镇政府副镇长韩先生指出，按照电业局11万千瓦和3.5万千瓦两台机组的说法，电应该够用，可是他们实际的输电能力才4万千瓦，远远不够。电业局认为，如果要扩容的话，经费需要当地企业出，可是企业都不愿意。8月21日上午，马主任曾透露，他们还在调查，也在协调，至于什么时间能处理好，他们没有时间表。河南省发改委能源处副处长杨先生则明确指出，“这不是违法，而是违规!”

作为河南省发改委能源处的负责人，杨处长参与了对D市Y镇煤炭协会变电站的调查。杨处长认为，我国的《电力法》并没有规定像这样的情况属于违法。相反，根据国家电力体制改革方案和2005年国务院3号文件精神，国家鼓励非公有资本进入垄断行业和领域。从这个角度来讲，这家民营变电站并没有违反法律的规定。没有违法并不等于没有违规，他们没有进行土地等手续的审批，违反了程序上的规定。这位负责人很形象地比喻说，这是电力体制改革过程中的“未婚先育”。

杨处长坦言，这是一个观念问题，即使他们申报，也不会有单位敢审批。在他看来，我国电力市场并不短缺，但随着经济的不断发展，终端用电企业也不断增多，现有电力输配环节仍然存在严重不足。D市的这家民营变电站就是在电力部门不能解决输配矛盾的前提下建立的。从这点上看，民营资本能够解决一些垄断行业的痼疾。

杨处长的观点是，我们不能一棍子把这个新兴的事物打死，应该是在保障安全的情况下，规范它的发展。

【案例思考】

1.从公共行政学角度，本案例所反映的是什么事件?其基本构成要件是什么?

2.目前我国电力管理体制基本构成是什么?结合材料，分析案例中民营变电站为何存在审批难题。

3.结合我国公共管理体制改革趋势，分析案例中民营变电站合法化困境的解决思路。