一个贫困县的十二个“县官”

案例1　一个贫困县的十二个“县官”⁽¹⁾

《安徽某县政府县长配置情况》的网上帖子——“安徽某县县长配置竟是一正十一副”——在天涯社区一经贴出，立即有人提出强烈的质疑:“天啊，这么多，国务院才几个副总理!”

根据帖子上提到的县长、副县长的名字，不难得知，“某县”是安徽省H县。H县地处安徽省西部、大别山北麓，湖北、湖南、安徽三省交界地带。2043平方公里的H县境内，海拔1500米以上的山峰就有20多座，有点文化的做茶叶生意的本地人王老板形容H县“七山一水一分田，一分道路和庄园”，典型的边区、山区，耕地缺乏，交通不便。1986年，H县被列入首批“国定贫困县”。在王老板眼里，现在H县县城里居民生活还好，但是山里的农民，日子过得还是相当的苦。这一说法在H县政府扶贫办公室变成了一组更切实的数据:H县全县37万人，县城镇人口只有不到5万，其他都是农民，而他们的人均年收入只有880元。扶贫办下去“送温暖”时，常能看到的景象是一家几口人，全部家当就是一张床和一床薄薄的被子。

至于H县政府到底有多少副县长，人们似乎并不清楚。天天看H县电视台新闻的王老板认为经常露面的副县长也就四五个。而离H县政府不远的一个饭店老板的则认为可能有八九个。至于有这么多副县长的理由，他认为很简单，“这个还用问?做县长好呗”。

根据“中国共产党H县第十二次代表大会”有关资料，大致可以勾勒出H县政府领导班子的构成:

县委副书记、代县长:陈仁

县委常委、常务副县长:江明

县委常委、副县长:高晓

县委常委、副县长:许一民

副县长:王祥、杨海、王儒、袁啸友、宜平、春辉

不过，除县长和9个副县长外，还有修存、李欣两个非党员的副县长。答案终于出来了:H县县政府的县长正是一正十一副。

十一位副县长从何而来?

据了解，11位副县长中，江明、王祥、杨海、李欣、王儒、袁啸友、春辉7位是地方任职干部，而高晓、许一民、修存、宜平4位则是不同上级机关在H县的挂职干部——高晓来自国家劳动和社会保障部，许一民来自安徽省皖林集团，宜平来自安徽省民政厅，修存来自六安市发展改革委员会。

在H县县委组织部副部长谢先生看来，H县县政府11位副县长的组织人事安排还是令人满意的，“目前国家对县级政府副职的规定是一正六副，H县基本是符合规定的，而对于挂职国家就没有什么限制了”。挂职锻炼的干部，他们的工资还是由原单位发放，并不需要H县支付，同时，这些挂职干部还能给H县带来各种资源、信息。因此，H县很欢迎上级机关的干部到H县挂职锻炼。1992年，劳动和社会保障部成为H县的对口扶贫单位。此后每年他们都会有一个干部到H县挂职锻炼。1995年劳动和社会保障部的王文到安徽挂职，给H县争取到了荷兰王国政府对中国的第一个无偿援助项目，援助2000万荷兰盾，折合人民币8600万元。谢部长的说法是，“国家劳动和社会保障部的干部们在H县挂职时，一般还都只是处长，副处长，回去后，现在基本上都已经是司长、副司长了，所以大家也都愿意到H县挂职，而H县也欢迎他们”。

挂职干部是怎样的组织程序呢?挂职干部数量有规定么?国家果然规定了县级政府，政府领导班子副职是“一正六副”么?

根据六安市委组织部徐副部长透露，修存是六安的一位高级人才，他的专长又是旅游规划。H县正好有旅游资源需要整合、开发，所以组织部门就让他到H县去挂职锻炼了。而中央、省级机关的干部也都可以到县级机关挂职。具体程序是H县县委根据地方发展，需要什么样的挂职干部，向六安组织部门反映，六安组织部门再向上级反映。上级部门同意，就会有相应的干部到H县挂职。地方挂职干部数量的多少，国家并没有规定。至于职数问题，徐部长不认同谢部长的说法，但也感到有些不确定。相关文件一时也找不到，他的印象是，国家对县级政府领导班子数量的规定应该是“一正四副”，或者是“一正五副”。不过，他认为，县与县、县与市之间会有干部交流，H县多出来的那几个任职的副县长，“算是交流储备”。

对于此，中共中央组织部“12380”举报热线工作人员的看法是，国家未对县级政府副县长的数量有过明确规定，人员多少，由地方按实际需要产生，但H县副县长的数量确实多了。

副县长们的“恩怨”

H县的11个副县长在具体分工以及领取薪水方面，略有一些区别——4位挂职的副县长在原单位领取薪水，其他7位任职的副县长每月从H县财政领取1600元左右的薪水(上下波动绝不超过10%)。但无论任职还是挂职，他们都是H县的副县长，都在县政府办公楼三楼办公，每个人都有自己15平方米左右的单独办公室，每个办公室配一台液晶台式电脑，一个壁式空调。每个副县长每年都有100万元的招商引资任务，同时，每年有2万元的招待费。他们都没有专职的秘书或者助理(但是县政府办公室的小庞介绍，事实上政府办公室有10多个人，所以每个副县长，都有一个“单线联系”的对象)，也都没有自己的专车，而是有事需要用车的时候与办公室联系，由办公室统一安排，不过“根据每个副县长分工的不同，具体用车需求和情况不大相同”。11个副县长，各司其职，相安无事。

修存，经济学博士后、理学博士，2004年6月就职H县副县长，只负责“旅游开发、电子政务”两项工作。他很瘦，但逻辑非常清晰，说话语速相当快。打开H县政府网站，就能看到天蓝山青水绿，白鸟飞翔的H县的自然生态景象。2005年3月，修存受命筹建政府网站，他把电子政务中心挂靠到县广电局办公，并以全员聘用制的方式招兵买马，5月1日网站即正式开通。9月底，“2005(第四届)中国电子政务技术与应用大会上”，“中国H县”被评为“2005中国优秀政府门户网站”，并荣登2000多个县级政府网站的榜首。

在修存的感觉中，H县政府开会的时候座位怎么排，鲜花怎么摆，一切都是很有讲究的。大家都认为博士就是应该在实验室做研究的，甚至还是有高分低能的偏见，认为博士不懂农民问题，甚至说知识分子不能喝酒。不过，修存是农民出身，酒也能喝七八两。尽管如此，他还是处处小心。因为眼睛散光比较严重，修存说他看人都是双重的，但是在H县政府大院内他从来不戴眼镜，因为这里一些人对“知识分子”和“眼镜”存有偏见。

当局者体验到的政府大院里的“故事”难免带有很多的个人主观色彩。而旁观者看到的却是更多冷峻的现实:县处级副职多，就抢了、揽了科级单位、乡镇长的权，就会争权，就会有不高兴;那么多副县长，会议坐主席台的就多，会议发言就多，会议时间就长，记者的镜头就忙，有些位置排前的副职，甚至计算出自己的镜头比其他副职少了八九秒而对电视台不依不饶;副县长多了，就要讲究排名，因为排名就意味着权力的大小，各种因排名而起的或明或暗的争执难免;副县长多了，各人分管的工作就更换得频繁，出了成绩是自己的，出了问题是别人的;办公室要一般大，车子要一样的规格，一样的使用，电脑要配一样价钱的，否则，就会摆不平。

副职能负几多责

主管教育文化、计生卫生、广电体育等方面工作的副县长袁啸，体形略胖，肤色略黑，见到认识的人，不管是领导还是下属，都会主动打招呼，同时，还会现出很亲切的笑容。袁啸描述起11个副县长的事并不觉得有什么特异。

到H县前，袁啸曾在六安行署人事局、六安地区机构编制委员会办公室工作了整整15年，对县级领导的人事编制问题，不可谓不熟:“县长，主管经济等全面工作;常务副县长，主管日常财税工作;一位副县长主管工业经济;一位副县长主管农业经济;一位副县长主管社会事务”。然而，说完一正四副的安排后，袁副县长已经想不出还要那么多的副县长干什么，只能说“还要有人分管旅游，招商、商贸”。

北京大学政府管理学院一位教授认为，县级政府副职按照常规是4位。“挂职”有助于上级政府部门更好地了解下情、锻炼干部，一个地方有一两个挂职干部，是正常和值得提倡的。但是挂职多了，就是不正常的。一些地方政府，常借挂职干部，向上争取资源——要照顾，要补贴，“好说话”，而上级部门的一些干部也愿挂职“镀金”，这样挂职就变成了皆大欢喜的事情。他指出，中国从秦王朝到清王朝，县级只有知县一位“公务员”，知县下面不设任何副职。知县的师爷，都是知县自己掏银子“聘用”的。而国外欧美国家基本上也都不设副职，亚洲国家日本也只有省部级以上官员，才设副职。

这位教授还发现了一个有趣的现象:在中国，经济越不发达地区，副职越多，因为地区贫困，找工作难。对于公务员而言，又有升迁难的问题。因此县级政府的副职第一届时，可能是4个人，但到二届、三届时，就可能变成了5个人、6个人。4套班子存在副职过多的问题，这是“官本位”和“权力崇拜”所致，而根本原因又在于政治体制改革不够深入。政治体制改革的主要目标之一就在于实现“小政府，大社会”，建设一个精干的执政党队伍。目前官职层次多，副职多的现象都要有所改变，同时作为公务员掌权就要承担相应的责任和风险，并且要有民主和法制的程序去保障公务员责任的落实及不落实的惩罚。这样就不会有那么多人想去当官，也就不会有那么多的副职了。

【案例思考】

1.本案例所反映的是什么公共行政事件?其基本构成要件是什么?

2.根据案例材料以及相关制度规定，H县政府副职职数是否过多?形成这一现状的原因及其可能影响又是什么?

3.结合我国国情，分析当前政府副职设置方面存在的问题以及可能发展趋势。