轧硅钢的决策疑问

案例3　轧硅钢的决策疑问⁽³⁾

限期死亡令

2002年5月29日，国家经贸委下发文件，明确规定“2003年3月底前，机电产品生产单位不再使用热轧硅钢片作为原材料;2003年6月底前各类企业不再销售和采购含有热轧硅钢片的电器产品”。此举就被业内人士视为兼有双重目的:内保大型国企而外御美国201条款。但是，它对整个产业链的影响之大，超乎想象。这意味着，国内几十家热轧硅钢片(以下简称热轧硅)厂，大限将至，届时只有等死一途。上海矽钢片厂(简称上矽)是这个群体中的老大，虽然它即将搁浅，但是看起来还是个健康的国企:资产负债率仅30%左右，2001年销售收入4个亿，2002年5月份单月利润达到240万元。与上矽为伍的，还有重庆东源钢业有限公司、鞍钢硅钢片厂等近10家国有企业，在热轧硅这个行当里，他们总计占75%的市场份额。

被淘汰出局的理由很简单，热轧硅属于落后产品——事实上，眼下只有中国还在生产热轧硅。但是热轧硅并不是没有市场，相反，它的市场依然广阔。热轧硅厂商愿意不断讲述下面的一个故事:美国尼玛公司——全球知名的电机制造商——一直在中国采取OEM(定牌加工生产)的方式，制造电机产品，然后销往国际市场。而产自中国的尼玛牌高效电机，使用的就是上矽的热轧硅。需要提醒的是，尼玛公司不单纯是一个电机制造商，还是一个电机标准制定者，在国际上受到普遍承认。上矽总工程师金先生说，尼玛公司的事实表明，热轧硅的综合质量水平已今非昔比，以上矽为例，所开发的高效率电机用硅钢片，可与冷轧硅中档产品的性能水平相比。即使抛开性能水平，金先生说，国内、国际电机市场中，低端用户的广泛存在使热轧硅依然获得了足够的生存土壤。因此，在2002年5月26日举行的全国电机行业第四届理事会上，得出的结论之一，就是至少在5～8年内，以冷代热不可能完全做到。

和他们结论相同的，还有十二家电机制造商。他们的反对理由如下:第一，冷轧硅国内供应量有限，冷热价差达600～700元;第二，使用冷轧硅的技术成本较高，从目前的情况看，试制产品质量保证率低于热轧硅产品。作为例证之一，来自权威部门的消息说，国内中小型电机所用的电工钢中，三分之二是热轧硅钢片，而机电产品已开始扮演出口领头羊的角色。

谁是最大的受益者

面对上述种种不同意见，国家经贸委经济运行局冶金处、机电处的态度是“不表态”。这一规定的根本立足点，是对电工钢——包括冷轧硅与热轧硅两种——产业大势的战略判断:以冷代热大势所趋。关于这一点，不论是被革了命的热轧硅厂商，还是下游电机制造商都提出了质疑。他们提出质疑的，是时间的选择问题，而这个时间点却非常难以把握。最好的选择当然是由“看不见的手”来完成。但是这个市场逻辑在转型期的中国很难行得通，它还需要“看得见的手”。

原因很简单，从上世纪70年代算起，国内只有太钢、武钢、宝钢三家冷轧生产商，三家之和不足70万吨。限制上马冷轧硅厂的因素之一是投资，一个规模化的冷轧硅厂投资至少20亿元。民营资本显然无能为力，甚至国家也不可能在短期内举巨资进入。矛盾由此出现，电工钢年消耗量在200万吨左右，其中国产冷轧硅70万吨，进口70多万吨，国产热轧70万吨。废掉热轧后，意味着市场凭空多出70万吨的空间，换言之，是将国内三分之一强的电工钢市场拱手让给国外厂商。

2002年3月20日起，美国正式启动201保障条款，对进口钢材实行为期3年的关税配额限制，或加征高达8%至30%不等的关税政策。作为应对，中国迅速将冷轧硅钢片进口关税由6%提高至9%，配额由85万吨降至50万吨。国内冷轧硅钢片价格借此水涨船高，比如50W540型从年初的4050元/吨涨至目前的4650元/吨。冷轧上涨的同时，热轧跟着上涨，DR510从3200元/吨涨至3900元/吨。很显然，受益最大的是国内三大冷轧厂。据此，支持者们认为，站在促进产业升级的角度看，国家经贸委此番动作可以收一石二鸟之效，既完成以冷代热的产业升级目标，又不至于市场快速被外方吞食。但是这个判断的成立前提之一，是三大厂要用多长时间来弥补近70万吨市场缺口呢?供需矛盾使冷轧价格上涨到多少才算到位呢?上矽方面因此认为，得利者最终将是俄罗斯、韩国、日本等钢铁企业——俄罗斯冷轧到岸单价低于国内价600多元。

大多数企业将被迫退出与市场的一团混乱

对这一规定的利弊评估，很自然地转移到对整个产业链的影响评估上来。有专家认为，“这将造成电工钢行业、下游电机等行业非竞争性垄断的局面——这是绝对不划算的”。

目前我国成规模的中小型电机制造企业约350余家，另外还有1000余家民营中小电机厂，散布江苏、浙江、福建、山东等地。由于竞争异常激烈，大部分中小厂商尚处于原始积累阶段，技术装备及工艺路线尚处于与热轧硅钢片相配套的水平。比如与热轧硅相配套的单槽冲床每台50万元～125万元，如改为冷轧硅钢片，需采用高速精密冲床进行连续冲片，投资需600万元～1000万元。再比如，冷轧硅是成卷供货的，旧的模具也要换，新模具的价格，是单槽冲床模具的20～100倍，一个电机厂平均要48套模具。很显然，这么大的一次性设备更新投资，大部分中小型电机厂将难以承担，因此很可能被迫退出，然后垄断局面逐步形成。

不过，在浙江一家电机有限公司总经理叶先生看来，新垄断局面只是理论上可能发生，实际上可能会出现另外一种局面:下游企业一片混乱。首先，上矽们退出后让渡出来的热轧市场空间，有可能被中小型民企以地下生产的方式接手。原因很简单，有需求必有供给方。而当前地方保护主义的盛行，使他们获得成长土壤。叶先生认为，“你甭指望他们会撒手”。而需求方就是国内中小型电机，冷轧与热轧目前有15%左右的价差，事关生死，降低成本就成为第一要务——这是热轧硅钢片退不出去的根本原因。如此这番，很可能是“劣币驱逐良币”，行业市场秩序完全混乱。事实上，叶先生曾是以冷代热的坚决支持者，2002年1月曾下令其公司的电机产品全部使用冷轧，但3月后冷轧价格翻跟头般上涨，无奈之下，叶先生又恢复使用热轧。叶氏呼吁，国内三大冷轧提供商应该根据下游厂商的需要，提供分片业务，这也是业务向下延伸的好时机。

【案例思考】

1.从行政学的角度，谈谈本案例的基本构成要件。

2.结合行政决策基本理论，分析经贸委“限期死亡令”的合理性程度，并阐明原因。

3.结合当前我国国情与案例材料，谈谈我国政府行政决策体制存在的主要问题与出路。