湖北县的教育券制度改革尝试

案例3　湖北J县的教育券制度改革尝试⁽²⁾

2003年10月9日，湖北省J县委县政府出台了《关于基础教育改革的实施意见》。根据这份文件，从2004年起，当地政府每年的义务教育经费将不再拨付给老师和学校，而是直接以“义务教育卡”的方式发到学生手中，学生可凭卡选择自己喜欢的学校。改革后，学生所缴纳的学费将成为学校老师工资的主要来源，这其中包括义务教育卡上的经费。这样，教学质量高、生源多的学校教师收入就高，反之则少，学生和学校双向选择。改革的另一面是，政府与学校之间的关系改变了，社会资金将获准进入学校，允许“其他单位和个人可以采取“租赁”、”收购”学校的方式取得学校的经营管理权，并获得一定的盈利”。并且，经过政府认定，不同的学校可以实行不同的收费标准。与此同时，学校的管理机制也将改革，国有资产代表、教师代表和家长代表组成的学校民主管理委员将成为学校的决策机构，决定学校所有的重大事项，包括对校长的聘任和解聘。

《意见》刚一出台，舆论哗然。支持者认为，教育券的方式或许是解决贫困地区基础教育难题的一条出路;反对者则指出，基础教育理当属于公共产品，J政府此举是在“甩包袱”。这种争论对J的改革产生了压力，众多政府人员大多三缄其口。

教育负债压力

2003年，J县可支配的财政收入不足两个亿，其中用于基础教育的财政拨款就达到了1.1254亿元。在这个前提下，全县教育资金的缺口还有3000多万元。1月5日，J县委宣传部所提供的一份新闻通稿点出了此次改革的背景:“基础教育面临教师工资不能足额发放、学校正常运转困难、危房改造不能如期进行、农村学校教师严重不足等方面的压力。”

根据县委宣传部提供的数据，J县目前总人口为142万，其中农业人口102万，全县现有516所中小学。县政府一位官员指出，2000年开始，J县开展了中小学布局调整工作，村小学已由1999年的709所减少到现在的446所。根据官方的说法，合并学校的原因一是农村的小学生数量在逐年减少，二是为了减员减负。

2002年，J县一次性清退了民办教师2007人。2003年5月《J县基础教育工作情况汇报》对此的解释是:清退2007名民办教师是因为无工资来源。但并校减员并不能完全解决问题。1月8日，J县财政局行政事业单位财务股一位官员提供了一组数字:2003年该县可支配的财政收入不足两个亿，其中用于基础教育的财政拨款就达到了1.1254亿元。在这个前提下，全县教育资金的缺口还有3000多万元。这位财政官员介绍，1993年以来，J县每年的农村教育附加、教育集资、教育统筹三项基础教育经费基本都在6500万元以上，基本支撑了农村教育。2002年税费改革后，这三项收费被取消，但上级转移支付的财政拨款只能弥补部分缺口。

学生义务教育阶段学校的公用经费来源也是个问题。据介绍，这笔公用经费按规定仅有向学生收取杂费这一来源，公办小学每人每年85元，村办小学为55元，初中生为180元。财政局这位官员说，按此标准全县每年可收取2300万元，但实际需要4313万元，中间有2000多万元的资金缺口。在这样的背景下，J县的教育负债成为越滚越大的雪球。县教育局提供的数据显示，全县中小学共负债10615万元，其中县直中小学负债3880万元，乡镇公办中小学负债6281.8万元，村办小学负债453.2万元。2003年5月那份《基础教育教育情况汇报》称，J全县“几乎没有不欠债的学校”。教育局在2003年1月做过一次统计，负债学校中超过100万元的学校就有24所。根据官方的说法，全县中小学为“普九”欠下的债务是5526.1万元，其中欠发教师工资920.59万元，学校因公用经费不足运转负债4168.31万元。

教育卡制度

县政府一位官员说，改革将令教育经费的流向出现转变，以前是通过各级政府层层下拨，此后则是通过学生流向学校。作为农业大县，J县的教育包袱是一个既成事实，而这次改革所面临的最大疑问是，新的投资方式能够令局面好转吗?

需要交代的背景是，J县所推行的义务教育卡制度是“教育券”构想在中国的实验版本。这个“教育券”的概念来自美国经济学家米尔顿·弗里德曼。弗里德曼认为，当政府集教育的“资助者”与“提供者”于一身时，由于在生源及经费上很少受到来自私立学校的竞争，导致公立学校以较高的教育成本提供较低质量的服务，从而造成教育资源浪费。而由于垄断，家长和学生也不能采用挑选学校的方式来促进学校的竞争。弗里德曼指出，政府资助教育但不一定直接提供教育服务，可以将投入教育的钱以“教育券”的方式直接发给家长，帮助家长实现跨地区、跨学校选择教育。

在J县，基础教育确实存在发展的不均衡状态。据2003年统计的数字，该县村办小学教师缺编1566人。与此同时，县委宣传部的一位官员透露，很多乡镇老师都通过关系往县里调，县城的一些学校行政人员甚至比一线的老师还多。由于政府按学校和老师人头数划拨资金，多一个老师对学校并没有什么损失。这位官员说，改革后，教育经费划拨到学生手上，教师的工资要从学生的缴费中获取，多一个老师多一份开支，学校作为投资者就不得不考虑收益。因此，教育卡制度实行后，有学生的学校就有经费，这将改变目前乡镇教育资源配置的格局。另一个可能出现的改变是，教育卡制度实行后，教育经费挪用问题将有所缓解。J县教育局的一份文件披露，2001年到2002年，全县21个乡镇中，有16个乡镇挤占挪用了教育经费457.8万元，包括上级专款79.5万元，教育统筹经费245万元，其他133.3万元。

县政府一位官员说，改革将令教育经费的流向出现转变。以前是通过各级政府层层下拨，此后则是通过学生流向学校。根据J县县长的说法，《义务教育卡》制度目前在J县还暂时不会完全执行，而是按照教师人数、工资基数权重占50%和学生人数、生平均应享受财政经费权重占50%的标准拨款到学校，再由学校自行分配。原因在于，现在学校的差别太大，比如某个学校有200个老师，但只有100个工作岗位，如果完全按照这个拨款方式一步到位的话，那他们的工资就可能会下降一半，政府正是基于这种考虑，做出了折中的拨款方式，进行过渡，让改革稳中进行。但这位县长表示，这次教育改革的最终目标是，教师的工资将最终脱离国家财政拨款，全部由学生的学费来支付。

对此，J县一中一位语文老师认为，尽管改革打破用人制度是一个方向，但真正轮到自己的头上还是不容易接受。更多当地教师的心态是:“该来的总是要来。”J县一位吴姓政协委员提出了自己的担忧:“虽说推行教育卡了，但学生拿了卡上的钱是否真能保证上到学?政府办学校的时候没有盈利，私人办学校如何赢利呢?一旦学校抬高收费以后，仅有的教育卡上的经费还是上不了学的。就怕政府把钱拨下去以后就不再管了。”不过，这位政协委员也表示:“教育负债累累，小学生人数开始减少，县财政无力养活这么多老师，这次改革也是不得不改了。”

私人办校的目的

私人办学校如何赢利是此次改革的一个关键。改革后，如果民间经营者无法赢利，基础教育的责任最终还是要落在政府头上。J县G镇主管教育的副书记杨女士对此并不乐观。她认为，如果村办学校严格按照税费改革的规定来办，不收教育附加，那是基本没有可能赢利的。G镇司晨小学校长刘先生也认为，税费改革后，经费来源减少了60%左右，人均只有90多元，而全校400多个学生平均每人年均费用也要90元左右，基本无利可言。对此，J县县长的观点是:“改革刚开始，不好说什么，只有等有了结果再谈效果。”

事实上，G镇司晨小学曾有过一次类似的改革尝试。司晨小学的学生数在400人左右。六个年级，学校占地面积600平方米。2000年8月18日，J县商人杨学与司晨村委会签订合同，杨承包司晨小学18年，租金13万一次付清。其结果是，“第一年就赢利了近万元”。

接手司晨小学后，杨学首先按师生人数配比，将学校的教师人数从17人减少到14人，辞退了3名民办教师。并将其他教师的补助由每年1500元提高到2100元至2500元不等。结果，教师的积极性也提高了，教学质量也有提高。第二学期，就有邻村学生来司晨小学就读。杨学的第二个经验是严控经费。学生的作业本、文具他自己统一购买，不在镇教育组里买，这样就能便宜很多。当地学校有个风气，经常用公款行礼赶人情，杨学也不能不参加，但可以少一点，别人出五六百，他只出一百。理由很简单:“我用的是自己的钱。”杨学还举了一个例子:有一次他聘用的校长黄老师和其他几个校长一起出差，大家吃住消费在一起，最后开发票时其他人都开了1000多，而黄老师只按实际开了160元。

杨学认为，他实际上解决了公办学校经费虚耗的问题。这个说法曾得到J县原县长朱先生的认可。2001年的《J县农村基础教育工作情况汇报》称，司晨小学的做法“实行了校产民有、校长承办、日常管理自主、业务归口不变的办学体制，有效地解决了学校经费流失和短缺的矛盾”。

出售学校的理由

目前，J县尚没有学校进入租售程序的消息。并校后闲置的Z小学的租售广告挂上了县政府网站:“占地7200平方米，有校舍8栋，固定资产10万元，现对外出售或出租”。而一些学生家长对卖学校所产生的收入也非常关注。对此，J县县长指出，“租售学校所得的收入主要用于发展教育，但不排除有一部分会用于还债，这个比例我们要控制的”。该县长没有披露这个具体的比例是多少。一个问题在于，既然确定国有资产代表参与学校管理委员会，县为什么要走学校“租售”的道路。事实上，卖学校正是此次改革最受外界质疑的焦点。

据《武汉晨报》2004年1月2日报道，J县县长提出:“作为一县之长，我更倾向于进行彻底的产权改革，只有这样，出资人才能完全按照自己的意志办事。如果租赁经营，还是会有权力干扰。”杨学的失败或许可以为这位县长的看法提供一个论据。

目前，杨学已经失去了司晨小学的控制权。他介绍说，2003年秋季开学，当地派出所和村委会的人来到学校，称杨学的相关证件不齐，不能办学。杨学说，他当时提出按合同规定证件应该由村里办，但村里没有理会。证件是指收费许可证，司晨小学现任校长刘先生说“许可证早就办过了，但那是以集体的名义办的，杨学承包以后应该重新办理”。目前已离任的黄老师却指出，“这几年，我们和镇教育组一直有些摩擦，有一次镇教育组联系一批练习本到下面摊派就被我们给顶了回去，这种新的体制教育组是很难接受的”。不过，这个说法未得到G镇教育组的证实。

前不久，J县县长曾对媒体表示:“杨学尝试的时候只有他一人用新方法，显得不合拍，但现在全县大范围改革后，杨学的思考方式和行为准则现在成了大家的共识，这些问题自然就不存在了。”他同时强调，“改革后，政府对义务教育不是不管了，而且还会增加投入，增加的比例会与地方财政收入的比例保持同步”。

一个无法回避的法律问题是，根据《中华人民共和国义务教育法实施办法》第三十八条规定，将学校校舍、场地出租、出让或移作他用是违法的，应受到处罚。但J县县长却认为，公办学校一旦变成民办学校后，其教育模式适用《民办教育促进法》，一切基础设施都将归出资方所有。

【案例思考】

1.本案例所反映的是什么公共行政事件?

2.什么是教育券制度?该制度的一般功能是什么?在本案例中它的主要功能是什么?

3.结合案例，分析J县实施教育券制度的主要原因。

4.从我国国情出发，谈谈J县教育改革是否存在值得推广的经验，并分析其可能面临的困难与发展方向。