政府大楼统一经营管理

案例4　政府大楼统一经营管理?⁽⁴⁾

在N市，从市委书记和市长开始，曾经紧锣密鼓地进行了一场力度空前的改革。在这场改革中，所有政府部门和事业单位都得为其办公大楼的使用交付租金，这还只是改革的表象。在这背后进行的，是行政和事业单位的全部国有行政事业性资产的移交，包括或豪华或简陋的办公大楼、出租的门面、主办的经济实体、培训中心，等等。对各单位来说，这是一场艰难而痛苦的移交。移交的对象，是N市一家2002年4月份成立的公司——威宁公司。据称，威宁公司的名字，就是时任N市市委书记的李先生起的。他希望“威宁”能威震N市，在国有资产管理制度改革中杀出一条血路。

初衷

这场“N市变革”的初衷，起因于一个在全国颇为普遍的现象，即政府部门各单位之间的“贫富不均”。早在1998年，N市市长林先生就接到大量反映——不同单位的公务员待遇差别过大，引发矛盾;同时一些“好单位”的领导不服从安排，不愿到“差单位”任职，便指示财政局调研此事，拿出解决的办法。财政局的调查结果是，公务员的待遇差别过大，并不是财政方面出了问题，根本原因是各单位不平等地占有了国有资产，通过这些资产创收，形成了各自单位的小金库。谈起这一点，N市档案局一位局长甚至于有些气愤:“大家都是公务员，为什么差别这么大?”

这种单位之间的苦乐不均，首先表现在各单位发放的“福利”不等(国家规定的工资津贴是大致相同的)。“好单位”平均一月超过千元，而“差单位”能保住工资就不错了，以致不少职工都眼红人家发钱，埋怨自己进错了部门。另一个表现是办公条件的差异，N市一个仅有110多人的单位，却建设了1.5万多平方米的办公场所，比国家计委规定的人均办公面积最高标准还要高出几倍;有的单位领导办公室有半个篮球场大，室内陈设豪华;而在“是清水不是衙门”的档案局，局长的办公室只有十来平方米，木制办公桌窄小而陈旧。能够按时发放工资，对于这些单位而言，已经是皆大欢喜的事情。

其实，这两种表现在某种程度上具有共同性。道理很简单，拥有超标准大楼的单位，可以利用他们多占有的资产，以出租等方式获取利润，充实“小金库”;而这种小金库，正是职工福利的重要来源。更为严重的是，如果“小金库”是为单位职工谋福利倒罢了，有的却变成了个人的利益。比如，某单位办公室主任利用分管工作之便，将单位铺面以每月500元的价格租给其亲属，其亲属稍作整修，立即以1700元转手，而到第三次转手时，租金已涨到3500元;另一单位低价出租铺面，合同一签就是26年，超过《合同法》允许的最高年限，由于租金是一次性交清，相当于本届局长把以后五六任局长的钱用光。某单位把市中心的地卖掉，到郊外建楼，实际上是代替财政自行行使财政分配权，但由于财政无法监控，国有资产大量流失……

导致这些现象的原因其实很简单:虽然各级行政事业单位的资产均属国有，但是在实际操作的过程中，却是由各单位来占有和使用的。这样，无形之中就变成了实质上的单位所有。在这种现状下，利用国有资产谋取单位利益和个人利益，便成为顺理成章的事情。这部分国有资产的数额是惊人的。据财政部有关资料，中国2002年国有资产的存量有近10万亿元之巨，其中行政事业性资产总额3万多亿元，超过总资产的30%。在N市这样的大中城市比例更高，达到50%。

正是这场调研，引发了这场轰动N市的改革。而如何对待数额庞大的行政事业单位国有资产，成为这场改革的中心内容。

醉翁之意

2002年4月16日，N市威宁资产经营有限责任公司正式成立。改革设计者的基本思路是，必须改变国有资产实质上归各单位所有的现状，还其国家所有的本来面目。但是，国家所有显然仍然需要一个具体的载体。在N市，这一载体，便是作为市政府委托方的威宁公司。可能很少有一个新成立的公司，能够像威宁公司这样，“凭空”拥有如此庞大的资产。据N市预算外资金管理局2002年2月的摸底，该市党政机关、事业单位、人民团体的房屋、土地及铺面资产账面价值为13.74亿元，考虑到部分单位不愿如实填报，估计这个数字只有实际的60%～70%。而且，这基本上是原始价值，很多单位上报的数字是早年行政划拨的入账金额，如按当前市值重新评估，估计会超过30亿元人民币。也就是说，威宁公司所拥有的资产，将超过30亿元之巨。以至于有人说，真是横空出世了一个“巨型恐龙”。

在官方的表述中，威宁公司的职能是:将N市市本级党和国家机关、人民团体、事业单位占有和使用的国有房屋、土地、铺面等国有资产以及相关经济实体，全部移交给威宁公司来进行统一管理、营运。具体来讲就是，威宁公司有权决定授权范围内国有资产的重组，包括转让、租赁、拍卖、兼并、联合、开发经营等活动，优化资本结构和资本配置，盘活国有资产。一个简单的例子是，原来不少行政事业单位各自出租给商户的铺面，现在由威宁公司统一挂牌竞价招租，公开而透明。改革的设计者认为，此举既有利于实现国有资产收益的最大化，也有利于防止腐败。毫无疑问，作为一家企业，威宁公司的目的在于追求效益的最大化。那么其收益作何用途呢?据了解，作为一家国有独资企业，威宁公司设计了国有资产的价值补偿机制，除了像其他性质企业一样向国家交纳税收外，还统一向财政上交国有资产收益、“非转经”(非经营性资产转为经营性资产)国有资产占用费、土地出租收益金和利润、折旧基金等，可以说所有利润都上交财政，财政再用这笔资金统一分配。譬如，原来由于各单位占有国有资产数量不一等原因，各单位职员的福利也大不一样，造成国家公务员实际收入千差万别的现状。改革后，财政可以利用威宁公司统一经营所得的收益，统一发放公务员福利，将各单位公务员由“单位人”回归为“国家人”。

值得一提的是，包括办公大楼在内的国有资产收归威宁公司统一运营后，原来在此办公的行政事业单位也与威宁公司形成一种租赁关系，即使是N市市长的办公室也要交租金。机关办公要交租金，这无疑是一个观念上的巨大革新，不少人士表示“没听说过”。但改革设计者却有一番理由:单位无偿占用财政资源自然产生内在的扩张欲望，引发单位间互相攀比，争项目、争资金，造成了资源的闲置和浪费，同时也加剧了财政资金供求的矛盾。尽管改革后租金实际上还是由财政来负担，但这种经济关系的建立有助于培养机关单位的付费意识，通过经济手段促使单位节约办公资源，克服互相攀比。至于节约调剂出来的房子，还可以安排给没有办公场所或办公用房紧张的单位使用。

在不少人看来，威宁公司所做的这一切，从某种程度上说，实际上是一种单位平均化运动，让各单位回归到吃大锅饭的状态。但这显然不是改革设计者的真实想法。按照国家规定，公益性资产是不能对外抵押、担保的，但是，将这些资产转交给威宁公司运作以后，原公益性资产就变成经营性资产，自然就可以进行抵押、拍卖等资本运营。所以，威宁公司成立的目的，除了租赁等资产经营手段外，更大的目标在于资本经营，在于投资融资，将死资产变成活资产，实现最大程度的增值，为N市的经济建设和城市建设服务。其实，与威宁公司成立相关的一个政策背景正是N市最近提出的“136工程”，即城市建设面貌要1年一小变，3年一中变，6年一大变。如此大规模的工程，各种项目初步匡算需要200亿元的资金，仅靠财政显然是不够的，只有向银行贷款，或者招商引资。但市场经济下再不能搞长官意志，银行贷款要考虑风险和担保，这样，威宁公司就成了一个资金运作的平台，它以其巨大的可经营的行政事业性资产作抵押，让政府的项目与银行和社会资金实现对接。

据透露，威宁公司的长远目标还包括争取上市。这可能才是威宁公司成立的“醉翁之意”。

争议

然而，不管改革的设计者的初衷如何，关于这项改革的争议和阻力却非常明显。

30亿元资产运营公司可以在一夜之间横空出世，但这笔巨额资产显然不是天外来物，而是牵涉到利益格局的重大调整。对此，威宁公司总经理胡先生形容自己是在“抢人家的饭碗”，有人提醒他“把市里的主要干部都得罪了，小心呆不下去”。表面上，大多数被收回资产单位的人士都表示，“拥护市委市政府的改革决定”，但是，实际情况却不是这么简单。

由于多年来形成的思维定势，许多单位领导认为手中的“自留地”是自己的。一位单位领导痛心地指出，“这是我们几十年来苦心经营的资产，现在要统统交出来了，全国都没有收，为什么N市要收”?无独有偶，谈到这场改革时，N市某局办公室主任显然心有不平，“谁敢不拥护，我们算什么”?

据介绍，在威宁公司接收资产的过程中，有些单位拖延、不配合，不提供资料，持观望态度，认为早交早吃亏。而针对这场改革的质疑也是五花八门:今后单位的门窗坏了谁修?招待费、老干部活动经费谁来出?(不少单位的这笔钱正是从“小金库”中支出的——笔者注)收回了“小金库”，威宁会不会成为政府的“大金库”?……

在所有这些问题中，有一个问题颇为尖锐:既然是企业，便有可能经营得好而赢利，也有可能因经营不善而破产倒闭。所以，如果威宁公司要是经营不善把办公楼都亏进去怎么办?对此，胡经理的解释是:任何事物都不可能十全十美，一项改革如果是利大于弊，改革就是必要的。威宁公司为政府项目融资抵押，当然有风险，政府应该对自己的任何经济行为负责。但是，如果政府决定一定要对外担保融资，它不用单位的资产，也会用财政其他的资源，或者是变相的财政担保，最终都会危及到财政;而用财政其他资源或财政变相担保是相对隐秘的，政府没有立即感觉到切肤之痛。恰恰相反，用各单位办公场所对外融资担保，政府才能感觉到危机，才能在融资担保时谨慎决策。从这个角度分析，还有利于约束政府盲目融资担保的行为，提高其决策水平。因为，政府肯定会尽力避免出现一座政府大楼被抵押后“亏掉”的情况。

尽管存在许多议论，但在N市市委市政府坚定的推进下，改革整体上很顺利。从2002年4月24日至6月20日，短短两个月内，第一批移交资产的市委、市人大、市政府、市政协、财政局、审计局、规划局等25个单位已经基本移交到位。但这并不能掩盖另一个急需解决的焦点问题，即谁来监督威宁公司?作为一家大型国有企业，威宁公司自己如何避免国企的弊端——例如，如何防止国有资产流失?以前是分散腐败，现在会不会造成威宁的集中腐败?对这些问题，威宁公司的回答是:公司对接管的资产实行专业化管理，例如，对铺面实行公开挂牌竞价出租;在公司组织制度方面，实行现代企业法人治理结构，实行董事会、监事会、党委和经营班子相互制衡，市财政局派驻财务总监对公司的资金流动、财务状况进行全面监管，公司内部有一整套的内部管理制度和制衡机制，从组织上保证国有资产不断增值而不流失，不会出现由分散腐败变为集中腐败。但是，还是有不少人士认为，关于威宁公司监控的问题，实际操作的困难可能比预想的大得多，像其他国有企业一样，威宁公司面临着“所有者虚位”的先天缺陷，如果这个问题解决不好，这场用意良好的改革的实际效果将会大打折扣。

【案例思考】

1.根据公共行政学理论，本案例所反映的主要是什么事件?其基本构成是什么?

2.根据有关原理，分析N市这次事件发生的基本动因;

3.结合我国行政改革实践，谈谈本案例中值得借鉴的经验与可能存在的问题。