一场超前的试验

案例2　一场超前的试验⁽²⁾

这是一场1993年开始的改革。这场改革的试验场是30平方公里的海南省洋浦经济开发区，试验的产品是一个全新的经济体制和政府管理模式。这里积累的经验，后来陆续推上中国政治改革的前台:公务员招考、集中采购、公共财政……

“洋浦宣言”

1993年4月10日成立的洋浦开发区，从出生开始就像一个“试管婴儿”。

据开发区办公室林先生介绍，洋浦是三合一，保税区、经济开发区、自由贸易区，享受全部的优惠政策，“当时中央和省里的构想，是以洋浦带动整个海南特区发展”。洋浦同时承担的还有政治改革的重任。为了创造空间，洋浦虽属海南省政府的派出机构，但经省人大授权，行使地市级政府权力，洋浦设立的审判机关被授予除死刑外的终审权，这一权力已高于省级的高法，在全国也属一个特例。

曾留学瑞士8年，时年46岁的博士江先生就在这种背景下就任“特区中的特区”的行政首脑，正厅级。他在开发区成立典礼上慷慨演讲。“小政府、大社会”、“最小的行政干预、最大的经济自由”，是其中的两句话。这篇演讲，后来被称为“洋浦宣言”，以后4年间的波澜起伏，在这里都可找到注脚。

迷人的改革设计

据透露，当时的改革方案参考了27个国家的行政管理制度，“设计的原则一是适应市场经济体制，二是合乎国际惯例”。

胡先生是开发区原组织部长兼人事局局长。整套的改革方案出自他和江博士之手。据胡先生介绍，开发区当时设立七局一办，公务员一共66人，“这是一个高度精简的‘小政府’”。胡的思路是“积极的不干预”政策，尽量压缩政府职能规模，给市场配置资源留下足够大的空间，政府职能基本是对市场机制的拾遗补阙。

小而精的政府机构，事实上行使的是宏观管理与决策功能。执行权力则被分离出来，交给了“法定机构”。“法定机构”是洋浦的创造。胡先生将其定义为:依据法定授权，委托代行部分行政执法性和服务性职能的机构。到1994年底，洋浦共设立了8个法定机构，负担起社会保障、工商服务、税务征收、运输管理等功能。这一创新被认为是一个重要突破:既实现了职能转变，又精简了行政机构;而决策执行分开之后，责任明晰，相互的监督大为增强。

洋浦模式的另一个特点，是一套以“主办制”和“AB”制为核心的运转机制。人事局王先生就是一个例子，他作为组织主办，负责的工作有组织人事、党建、计生等好几项，“一个人对应省里好几个部门”。作为主办，他就是这几项工作的直接负责者，在局机关里取消了科室，主办是没有下属的“领导”，向局长负责。与此相配合的是“AB制”:科室中的两个业务相近的主办岗位，被指定为AB搭配，如科教主办和文体主办，每人在一项业务中为主、另一项业务中为辅，相互配合，同时互相监督。

洋浦在1993年构建起的这套行政体制，让中央有关部门和专家赞不绝口。作为例证的是，1995年，中编办常务副主任到海南考察时，准备听胡先生半个小时的汇报，后来听入了迷，“从2点半谈到了6点半”。这位主任说:“我们刚刚想到的事情，没料到你们已经做了。”

生不逢时

江博士是1997年5月离开洋浦的，他的去向是上海市经贸委。在3个月后，胡先生被调任儋州市委副书记，两人相继离去。

关于江博士的离去，胡先生的说法是，“他太累了”。在洋浦开发区的历任领导中，江博士任职最长，至今享有很高的威望。洋浦开发区一位干部对媒体说:“他是个想干事业的人啊，可惜洋浦生不逢时，这对他打击可能很大。”

洋浦的确有点“生不逢时”。1992年起步的洋浦，花3年时间完成基本建设，却又迎头撞上国内的治理整顿，随后1997年，又遭遇东南亚金融危机。江博士离开7个月后，洋浦开发区进行机构调整，撤销法定机构，转而设立了5个事业单位。延至今日，洋浦开发区行政体系仍有原来的痕迹。但不少制度，如公务员招考、公共财政、无纸化办公等，已经不再实行。江博士麾下曾聚集了8个博士，公务员中一半以上具硕士学历，目前还有2位博士留在洋浦，开发区规划建设土地局局长夏先生就是其中一位。对于洋浦模式的“退化”，夏博士提出这样一个观点:超前的洋浦模式，是从农业时代直接跨入后工业时代的政府管理，经济没有发展起来，退化只怕就在所难免了。

【案例思考】

1.本案例所反映的是一件什么公共行政现象?

2.洋浦改革的动机及背景各是什么?

3.结合我国国情，洋浦改革的主要突破或说创新有哪些?存在哪些问题?

4.结合案例，谈谈我国政府改革的可能方向。