案例5 深圳市行政三分制改革方案的生命历程
编者按:自2002年至2003年，我国行政管理领域一个热点就是深圳市“行政三分制”改革方案的出台与实施。编者搜寻了下列一些相关的新闻报道与网络评论，在进行适当改编之后作为本案例基本素材。
材料之一:深圳受命特别试验“行政三分”再造政府(5)
2002年11月底，中共十六大闭幕后几天。深圳市召开了一个很小范围的讨论会，议题是十六大报告中的一句话:“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”这句话出自十六大报告中“政治建设和政治体制改革”部分，一共34个字，不注意读一晃就过去了。一位与会的官员后来指出，“但可能很少有人知道，这34个字，将指导一场震动深圳的改革”。用“震动深圳”可能还不足以形容这场改革的分量。教育部公共管理教学指导委员会委员、深圳大学的马敬仁教授透露，“深圳是中央编制办选定的试点，即将推出的深化公共行政管理体制试点改革方案，事实上将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕”。这场改革的基本思路是“行政三分制”，在深圳已秘密酝酿一年多。
政府职能一分为三
据了解，行政三分制的主要内容，是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，实现三者的相辅相成、相互制约、相互协调。马敬仁教授认为，这是二战后各国对“大政府”进行改革过程中形成的一种普适性管理模式，已为大多数发达国家所采用。其实，“行政三分制”这个词是马敬仁的概括，他显然对此十分满意。之前曾有媒体称为“三权分离”，他认为不够准确，“容易被误为三权分立，而且不能体现十六大报告中的‘协调’二字的确切内涵”。马敬仁是深圳改革试点方案的起草人之一，他和深圳市委党校的卞苏徽教授作为专家，参与设计方案的框架体系和整体思路，而深圳市人事局的两位官员则负责方案的执笔细化。在他们的身后，是深圳市市长于幼军挂帅的领导小组，成员来自市政府办公厅、人事局、体改办、法制局等诸多部门。在深圳市背后，中央编制办等部门直接监控整个试点工作的进展。
自1982年以来，中国进行了多次机构改革。深圳市法制局的一位官员认为，“与前几次相比，深圳即将推出的‘行政三分制’，将从政府管理结构、功能、运行机制等方面进行重新设计，因此具有‘革命’意义”。一位参与者则透露，方案主要借鉴香港特区和英联邦国家行政改革的经验。但在运作机制上，会引入美国、北欧等国家的一些经验，例如对公务员的绩效管理。
据综合多渠道消息获知，深圳即将推出的“行政三分制”，倾向性比较高的方案，是在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局;决策局只管决策，而执行局则是单一的执行。与此相配套，是建立三至五个公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统，其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务，如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。至于监督那一部分，深圳市监察局的一位负责人表示，“深圳是全国惟一单独设立监察局的城市”，“监督功能可以很方便地转化，关键是授予多大权力的问题”。
决策、执行、监督三分框架建立后，应运而生的还有一大批法定组织。马敬仁指出，“比如立法规定，每个决策局将设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等，其成员将包括专家、市民和相关领域的资深退休干部”。为了配合“行政三分制”的推行，深圳将大力健全社区服务系统，培育中介组织和其他社会公共组织。深圳市委党校卞苏徽教授认为，深圳的改革，事实上就是致力于建设“现代公共型政府”，在这一管理体系下，政府职能将重新定位，主要表现在从全能型转为有限型，从权威行政转向服务行政，从人治行政转向依法行政，从“部门性”转向“公共性”。
从集权到分权
深圳市委党校副教授李荣华认为，中国政府机构沿袭的是前苏联的权力集中模式，在这种模式下，政府部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督，事实上形成“权力垄断”，往往造成“弱政府、强部门”的格局。比如，深圳市出租车运价全国最贵，便是这一弊端下的产物。据有关资料记载，深圳现行出租车运价是1994年、1996年制定的标准，市政府早就提出2002年降价，但到现在仍无动静。深圳市政府办公厅一位处长认为，“降价需要相关部门减免收费，涉及具体利益，反弹就很大”。
分权可以削弱“强部门”，但要根除部门利益，就有赖于公共财政体制的建立，李荣华说，“这是建立公共型政府的前提”。他认为，从制度上让权力与利益脱钩，部门没有了“小金库”动力，才会从“部门性”回到“公共性”。中国的政治与行政文化一向讳言分权，在马敬仁教授眼里，此次改革因此更具有符号意义。决策、执行、监督分开之后，“事实上改变了权力运作的传统规则”，“以权力来制约权力”，才可能最大程度地维护公众利益，实现公共目标。马敬仁指出，从逻辑上讲，一个领域的事务有三个局长盯着，出错概率自然小多了，即使一时难以杜绝腐败或官僚主义，也会大大增加其难度和代价。
让决策“慢下来”
“拍脑袋决策”，是传统行政体制的另一个痼疾。深圳市法制局一位处长这样描述部门决策:往往是派几个人作调研，然后在酒店中租个房，住上几天拿出方案，再送领导办公会讨论决定。他认为，这种重执行轻决策的做法，往往带来巨大的社会成本付出。马敬仁认为，“决策短平快，根本原因是政府里没有专门的决策机构，在中国当市长风险太大了，因为体制要求你是‘万能首长’，事事能拍板，而且不能出错”。在香港考察时，一个细节给考察团留下了深刻印象:公交车涨价1毛多钱，提交决策的论证方案足足100多页。决策的过程拖得很长，但执行起来却很顺畅，因为方方面面的可能性都已考虑。这一慢一快，与内地的惯常做法形成鲜明对比。
马敬仁认为，建立“行政三分制”的政府管理体制后，决策应该“慢下来”，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意和民智，在充分论证的基础上，形成多个决策方案，供决策者抉择，可以减少决策失误，大大提高决策质量和决策水平。由此，在每个决策中，局长和他的咨询班子都将成为市长的得力助手。简言之，行政三分制下的决策体系，事实上是一个开放式的公共权力运作过程，每一步都是集体决策、科学决策，并在这一过程中形成有效的责任机制和监督机制。
破除阻碍的过程
和以往的其他改革一样，本次改革同样必然涉及利益的重大调整，如何突破改革阻碍，以达成妥协和共识便显得极为重要。据了解，深圳是2001年11月被确定为试点的，当时中编办的意图是年底出方案，2002年一季度开始实施，三季度总结经验。但是，一位官员毫不掩饰地说，“时间太紧了”。随后，深圳组织的考察团马不停蹄地到中国香港、新加坡、英国去考察，“每个地方最长都只呆了一个星期”。而按照深圳市领导的要求，是希望他们尽可能多呆些时间，了解充分一点。
但这个时间表随即作废，实施时间从3月延到6月，然后推到9月，再推到12月。据深圳市人事局行政编制办孙福金处长的说法，一拖再拖的原因是，虽然大的框架确定了，但在具体的政府部门设置上面临强大的阻力。市政府一位官员指出，“阻力来自诸多方面，但主要是局长们意见分歧太大”。
让局长们不满的有两个方面，一是“行政三分制”主要涉及的是局级干部的权力和利益，二是所有机构重新设置，有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”问题。局长们反弹情绪之激烈，在2002年上半年的一次会上表现得淋漓尽致。这次由市主要领导亲自召集的会议，参加者是所有的局长、区委书记和区长。在会上，有一位局长大声质问，为什么砍掉我们局?一位相关人士也证实了这一幕，说“确有此事”。
值得一提的还有另一件事。在这个方案起草的同时，市政府办公厅出资聘请了另一班专家也起草了一个方案。据悉，方案的主要构想是保留原来所有机构，但将决策权剥离变成执行局，另行组织决策委员会。这个构想引发了争论。有的人认为“充分体现了政治智慧，协调了各方利益”，有的则认为“是个彻底妥协的产物，用新瓶装旧酒，凭空还增加一层机构”。
争论看来到现在仍没彻底结束。深圳市政府办公厅综合处蓝处长指出，“方案都修改了十几稿”。市人事局孙福金处长亦表示:“现在确实不知道具体的时间表”。对于方案修改十几次，市政府一位官员觉得很正常:“这么大一个改革，涉及诸多方面的利益，磨一年时间确实不算多”。他反问道，不是要慢决策快执行吗?
危机意识催生的改革
对近年来长三角地带迅猛的发展，深圳无疑保持着高度的关注。深圳市委书记黄丽满坦陈，“对照上海、苏州，要看到我们前进中存在的差距”。集中体现深圳危机意识的，当数2002年的一篇题为《深圳，你被谁抛弃?》的文章。这篇文章现在挂在几个门户网站上，在深圳阅读率极高。在这篇文章中，作者提到中兴通讯、深圳华为、招商银行、深发展是深圳的四大金刚，现在都采取“金蝉脱壳”的方式，向上海悄悄转移，而这四大金刚是深圳高新技术产业和金融产业的支柱。
事实上，深圳市从几年前就开始提出“特区不特”，在政策优势和区位优势都相继衰减之后，深圳面临寻找“新的竞争力”的问题。深圳市市长于幼军在2002年4月的一次讲话中就提到:“在激烈竞争的形势下，投资发展环境日益成为一个地区和城市竞争力的重要内容和关键因素。”于幼军为此开出的药方，第一条就是创新行政管理体制，提高政府行政效率和服务水平。所以，虽然面临诸多阻力，但深圳推行改革的决心已定。据多个渠道证实，本次改革将很快推出。深圳市体改办一位负责人指出，经济体制改革发展到一定深度，必然催生政治体制的改革，这将是深圳经济特区在政治领域的一次大胆试验。
材料之二:“行政三分制”将给深圳一个加速器(6)
在广东省召开的人大会上，深圳市长于幼军透露，深圳正在筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。也就是说，把现行一些政府部门集决策、执行、监督于一身的体制剥离开来，让有决策权的没有执行权和监督权，让有执行权的没有决策权和监督权，让有监督权的没有决策权和执行权，构建了分离制约又能协调运转的新机制。这种新机制是遏制腐败源的一种新型体制，它通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学;执行更透明、公正;监督更有效、有力。从现行的行政体制来看，大多政府部门集决策权、执行权、监督权于一体，权力过于集中，容易产生权力滥用、“暗箱操作”、权钱交易等腐败现象。而“行政三分制”就避免了权力过于集中在某一部门、某一环节或某几个人而导致失范的现象。通过建立权力分解、合理制衡的办法，形成决策、执行、监督的制约体制，实现权力的科学配置，规范决策权、执行权和监督权，使之又能成为相互协调的互动体制，让各职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。
不难发现，决策权在政府某一部门，执行权也同样在这个政府部门。为了部门的利益，在制定决策时就难以避免不从部门利益出发，这样就会造成执行权的权力过大，造成对社会的不公，尤其是会产生部门乱权。而一旦部门乱权，部门获利，遭劫的就是百姓，损害的就是政府的公信力。事实也证明，所有这些部门利益，都是以牺牲社会利益为代价的。现行的体制中，部门是政府决策的执行机关，按理政府与部门的关系应该是:政府决策，部门执行。但由于部门也是政府一部门，构成的关系也是“父与子”的关系，在制定决策时，政府往往“下放”给部门，部门起草决策，政府盖章发文，然后由部门按照这个发文去执行。
面对权力被部门侵蚀的状况，政府收回被异化的决策权、强化政府决策职能，把现行部门的集权剥离分开，做到均衡制约就显得很有必要。我们应该知道决策权和执行权的最大的区别之一是，决策权是以追求民主为其主要价值取向;而执行权是以追求效率为其内在本质属性。要真正实现公开和透明，是需要在现有机制上做一番伤筋动骨的改革的。深圳将出现若干决策局、执行局和一个监察局，让决策局只有决策权而没有执行权;让执行局只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。这种安排将更加有利于权力的合理分解，实现权力的有效制约，使之更加公开和透明。
其实遏制腐败急需公开、透明的环节很多，如决策权和执行权的各项监督制约机制是否健全，能否有效防止执行权力的滥用，回避制度执行得如何，决策与执行分立、执行与监督分立、监督与决策分立是否落实到位等等，这些环节如何操作，怎样才能将其置于公众的监督之下?再者，制定决策、执行、监督相互衔接、相互制约的工作运行规范，以逐步建立起“廉洁、勤政、务实、高效”的行政机制，乃当务之急。据悉，深圳即将进行的“行政三分制”改革，吸收了英国、美国、新加坡、中国香港等国家或地区的成熟经验并加以创新，这种“学习”而不“照搬”的“行政三分制”犹如春风扑面，相信能给我国的体制改革造成前所未有的影响和推动力，同时也正如中科院院士牛文元等专家认为的，这一改革将使深圳发展潜力无限，等于给了深圳一个加速器。
材料之三:“行政三分制”改革的体制及法律障碍(7)
据《南方都市报》1月18日报道，深圳筹划打造全新的决策、执行、监督“行政三分制”的政府运行机制。即将所有政府部门现行的集决策、执行、监督于一身的体制相剥离，让负责决策的机构只管决策而不再具执行权和监督权，使负责执行的机构只管执行而不再具决策权和监督权，令负责监督的机构不再具决策权和执行权，从而打造起各机构间既相互制约又相互协调的高效运转机制。此举无疑是在对现有行政体制中的诸多不治之症动大手术，但是一旦操作起来，期间的体制甚至是法律障碍却是显而易见的。
其一，现行的行政体制，即许多政府部门还是集决策权、执行权、监督权于一身，而且从上至下，从中央到地方，行业与行业之间，部门与部门之间，都因为现行行政体制的存在而有千丝万缕的联系，并且因此形成了许多相对固定的“利益共同体”。于是，对现行行政体制进行改革，必须是革命性的变革。不然，任何局部的改革，都会因为牵一发而动全身的体制敏感性而变得“孤掌难鸣”，并遭到现行行政体制的排斥，甚至被固有的“大环境”所孤立。故而深圳“行政三分制”若要改革成功并顺利运转，就必须迈过与之相关联的广东乃至全国正在运行的旧的行政体制这道大坎，因为在全国现有的行政体制改革之前，不会有任何地方主动与深圳的变革保持互动关系!
其二，现有行政体制尽管存在诸多弊端，但它却大多有诸多与之相配套的法律及规章相支撑。也就是说，现如今正在运行的每一个政府部门，尽管在实践中缺乏其存在的“合理性”，但却因为立法相对完备而存在其“合法性”。而深圳现在却要打破这种不合理的存在，但又没有能力也不可能撼动现有法律法规与自身改革产生的反作用力量。如此，深圳若真的对许多专业的政府部门动大手术，就不光得不到这些部门的上级部门的支持，甚至会与许多现行专业法律法规相抵触甚至相违背。这样一来，深圳的“行政三分制”改革就不光会遇到来自现有政府部门的上级部门和行业的压力，甚至会受到现行法律法规的制约而遭遇法律障碍。
当然，建立起一套“廉洁、勤政、务实、高效”的行政机制，不光是深圳面临的当务之急，也是全国行政体制改革的必经之路。如今，深圳吸收了英国、美国、新加坡、中国香港等国家或地区的成熟经验和做法并加以创新，率先进行“行政三分制”改革，假若能成功“嫁接”，此举就不仅会对日后深圳发展产生巨大的影响，而且对全国行政体制改革的示范作用也是不可限量的。但深圳如何操作这项改革，才能使其更好完成与方方面面的衔接，并不至于因为种种障碍的存在而产生太大的变异反应，恐怕也是深圳在“行政三分制”改革中所必须面对而且需要认真解决的一项重大课题!
材料之四:深圳将实施行政三分制舆论称是政治文明的进步(8)
深圳市市长于幼军是在广东省十届人大一次会议上作出上述表示的。深圳是中国惟一推行此类试点改革的城市，改革方案基本定稿并获中央有关部门原则同意，准备在2003年上半年推行。于幼军介绍说，实行“行政三分制”改革后，深圳要对一些政府部门进行撤并和调整，将设置若干决策局、执行局和一个监察局。他介绍，“决策局只有决策权而没有执行权;而执行局只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖”。于幼军表示，深圳已具备推行此类改革的能力。早在2002年，深圳就结合中央在深圳进行行政体制创新试点的情况，开始酝酿如何重新配置政府各部门的职责权力。而近三年来，深圳进行的系列机构改革已为推行“行政三分制”的改革做好了准备。深圳已初步形成大行业、大系统归口管理的机构设置。比如除开计划局外，将原有的主要经济管理部门统一整合为两个局，一个管内经贸，一个管外经贸。同时按大交通、大文化、大系统的要求，设置了相应的机构。深圳的一些局职权范围与内地的数个政府部门相当。
20年来，深圳一共进行了5次大的机构改革，但前四次全都是在计划经济向市场经济转变过程中改变政府职能，而这一次“三权分立”考虑的则是行政权力如何合理配置、受有效监督和约束等问题。现在深圳在文教、交通、经贸、安全等领域成立大系统管理局，如文化方面，以前分为文化局、新闻出版局等，现在统一成了一个“大文化局”，在这些管理局中再设立行政局。于幼军说，今后，深圳在决策环节上，要向英国、中国香港学习，设立独立于政府之外的专业决策咨询委员会，专门收集社情民意。审计局、监察局直属市长管理，对市长负责。
2003年1月23日《北京青年报》发表署名“潘洪其”的文章指出，“行政三分制”是政治文明的进步。这种政府架构其中最关键的一点，就是改变传统体制下政府部门集决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督的行政权力运作模式，将行政权力分解为决策、执行、监督三大部分，通过科学化、程序化的制度设计，使这三部分权力在既相互分离制约、又相互协调配合的过程中实现高效运转。文章援引哲学家的话指出，“不受制约的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，传统体制下行政权力过于集中，缺乏权力之间的制衡和对权力的监督，正是权大于法、卖官鬻爵、权钱交易、暗箱操作等腐败行为得以滋生的土壤。只有对权力进行合理分解，才能实现对权力的有效制约，使决策更民主、科学，执行更透明、公正，监督更充分、有力，才能从源头上、制度上遏制腐败。
深圳“行政三分制”改革构想的另一个显著特征，是着力强化了政府权力的公共服务性质。当前政治体制改革的一个重要方面是转变政府职能，深圳推行“行政三分制”改革，就是要重新定位政府的职能，使政府从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政府”。只有从制度上保证权力与利益脱钩，尽可能消除行政机关谋取部门私利的可能和积极性，才能进一步降低行政成本，大力推进公共财政改革，规范公务员队伍的待遇和收入分配，防止公共权力利益化、政府资产部门化、部门收益个人化的现象。
文章指出，由深圳筹划的“行政三分制”改革，人们很容易联想到一些国家实行的立法、行政、司法“三权分立”制度。深圳市市长于幼军对此解释说，自孟德斯鸠提出“三权分立”学说后，西方国家广泛采用这种政府架构，这种架构有利有弊，深圳只是有选择地吸收了英国、美国、新加坡、中国香港等国家或地区的成熟经验，绝不是全盘照搬西方的做法。中共十六大强调，中国的政治体制改革“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。深圳的行政体制改革正是对中共十六大精神的有益实践。
材料之五:深圳:“行政三分制”是一个动词(9)
深圳市政府“行政三分制”的诸多悬念，要等到2003年3月以后才能陆续解决。深圳市政府意识到“软环境是深圳的生命线”，于是试行行政三分制以提高政府效能，就成为当务之急。
为什么是深圳
根据马敬仁教授的介绍，选择深圳作为新一轮政府机构改革的试点，是有原因的。首先因为深圳是国内首先建立市场经济框架的城市，其次是因为深圳市政府自1992年获得地方立法权后，其行政改革在很多领域内都是先行先试的，比如审批制度改革，电子政务与一站式服务，市区责任关系调整，公共服务社会化，国土部门的阳光政府计划等等。马敬仁教授是深圳市政府“行政三分制”改革设计方案的关键人物，其另外的头衔分别是教育部公共管理教学指导委员会委员和深圳大学行政管理系系主任。
深圳一直保持着经济的高速发展，2001年，上缴国家税收477亿元，完成地方预算内财政收入265.65亿元，比上年增长18.1%，是1979年的1544倍。长期跟踪调研“行政三分制”改革的深圳行政学院行政管理学院研究所所长傅小随之处，在这个过程中，有部分外来投资者逐渐对深圳的软环境有意见，其中主要就是指政府部门的办事效率比起20世纪90年代末之前慢多了，市政府也意识到“软环境是深圳的生命线“，于是试行行政三分制以提高政府效能就成为当务之急。为此，深圳市参照了新加坡、英国和我国香港地区的经验。
决策局、执行局与监督局
目前深圳政府机构共有47个部门，有五大板块，分别是:社会管理部门和政务部门(市政府办公厅、公安局、监察局、民政局、司法局、人事局、劳动局、建设局、教育局、卫生局、法制局、审计局、口岸办公室、侨务办公室、计划生育办公室、文化局、外事办公室、规划与国土资源局、统计局、城市管理办公室);执法监管部门(工商行政管理局、质量技术监督局、药品监督局、环境保护局);综合与经济管理部门(经济贸易局、农林渔业局、发展计划局、财政局、地税局、科学技术局、旅游局、水务局、信息化办公室、国有资产管理办公室、经济体制改革办公室、交通局);赋予行政职能的事业单位(档案局、公路局、气象局、社会保险管理局、机关事务管理局、体育局、民防办公室、住宅局);开发区管理机构(保税区管理局、高新技术产业园领导小组办公室、龙岗大工业区管委会)。在行政区划上，下辖6个区，包括经济特区内的罗湖区、福田区、南山区、盐田区，以及经济特区外的宝安区和龙岗区。区下辖19个镇，26个街道办事处，443个居民委员会，218个村民委员会，深圳的镇就相当于县级或副县级。
从2002年3月起，深圳首先在国土局与交通局试点，把这两个部门的市局作为决策局，区局作执行部门，把服务的权力交给区一级，区分局与市局之间制定一个协议，类似于绩效合同，采取契约化管理。这种协议一开始可以是一个月、半年或者一年，除了行政性质的协议，还有项目性质的。比如土地批给规划权方面，原来龙岗、宝安两区也有规划权，内部不易协调，现在都由市局统一规划。在规划中，有些原则是统一的，比如一个镇只能建一个五星级的酒店，不管这个镇的财政收入是几亿元，还是几十亿元。
以往机构调整，往往把其中少数几个局凑在一起，机构总量变了，但是业务量不变，政府仍然被繁杂的事务层层包裹住。实行三分制后，决策机构只有少数几个，并设置一些服务于它们的咨询机构作为监督机构，比如农业委员会是决策局，它包括有农、林、渔、牧几个执行部，各执行部又设置若干个审议会。比如林业又有次生林规划审议会，它就是监督局，由1/3林业专家，1/3非林业专家、1/3有行政经验的林业离退休人士构成。
马敬仁透露，将会依据深圳的产业机构与发展特点，在未来的机构设置上反映高新技术、物流产业与金融服务三大支柱产业的需要。他认为，国外城市管理一般分为小区制与大区制，中国目前采取的多为大区制，而日本、英国和英联邦国家与美国的部分州政府，则采取小区制。他认为小区制较为适应市场需要。在这种设置下，区不再是一级政府，整个政府也不再是分市、区、镇三级设置，而是把现有区的数目增加两三倍，区辖区更细致，下面直接是社区，每个区公所里只有几个工作人员，直接接触市民，使得管理与服务更到位。”
深圳行政三分制之后，有一部分政府财政预算将进入民营机构，原来的市政服务部门将由企业介入。这通称“政府外包”，比如下水、污水处理，公害治理等。马敬仁介绍，比如要对居住了3万居民的区域进行污水处理，以往政府出面可能一年要花100万元，以后由企业招标可能只要30万元。不过，他认为，政府所有资源的使用都必须通过社会化的途径，增加政策的公共性，特别是专家的介入尤其重要，比如他也曾参与的海上田园景点策划就有十几个院士、170多位教授参与其中。
公务员难题
马敬仁告诉媒体，整个香港特区政府只有两部中巴是真正意义上的公车，他们要去企业审查，则由企业派车，而他们的公务员日常多使用私家车，廉洁风气始于制度设置。当政府改革触及政府工作人员本身利益的时候，往往让他们对改革本身有更多顾虑。传统的机构调整，往往保存了现行的部门设置，把人员精简20%左右，把他们转移到部门下设的事业单位，然后聘用很多合同制的公务员。但是，马敬仁并不看好政府雇员制，而是认为合同制公务员应该大幅度减少。在他看来，合同制雇员的进入往往培养了在编公务员的贵族化倾向，他们不干活了，增长了优越性和惰性。
傅小随指出，深圳市政府的机构与人员编制比起国内市一级的城市，已经是相当精干了。一般的局级单位只有几十个人，稍大一些的100多人，只有公安局、国土局与交通局多一些，作为先行一步试点的国土局与交通局都有700来个公务员。而深圳这次政府机构调整最大的悬念，就是未来为政府特别是执行局工作的人，还是不是公务员身份。因为三分制的先行者英国政府当年的最大措施，就是打破公务员制度，采取“行政执行市场化”，而英国恰恰是现代文官制度的创始国度。
权力心脏的下移
马敬仁认为，政府的心脏应在处一级，“行政三分制”的关键在于局一级单位的重组。原因在于，我国现有的权力心脏，中央在司局级，省市在厅局级，而真正在基层办事的是处一级，现在对处的编制，通常是一个处长，一两个副处长，三四个科员，根本不够用;而司局长、厅局长天天忙着事务，比如签字、审批和规划，并不知道基层的具体状况。这些权力中的相当部分应该交给处长，因为他们做实际的工作，其对具体事务的判断力超过他们的上级。
马敬仁强调，今后政府改革的远景目标是弱化省政府，强化市政府的自主权。这种新体制的形成，需要省一级把管理权限下放，省区之间按片建立协调机构。以往各县镇一级甚至都到首都设办事处，这些办事处一方面是摸摸上情，另一方面主要是搞接待，会造成极大的浪费与腐败源头。机构调整之后，应该是中央政府主动把办事机构设置到各个地方，比如派驻监察人员到深圳，但不归深圳市政府管理。他认为，这些都是三分制的边际效应。
材料之六:深圳“行政三分制”不了了之替代方案正在酝酿(10)
日前，相关媒体在采访参与制定“行政三分制”方案的专家和深圳市体改办相关人员时得知:2003年初被媒体热论并预言这一年在深圳试点的“行政三分制”，可能不了了之。
“行政三分”不了了之?
从2002年就传出深圳2003年要试行的“行政三分制”，主要是将政府的职能部门分为决策、执行和监督三个方面，避免现在三种职能在一个部门内行使的局面。深圳法制研究所研究员钟晓渝透露，“行政三分”方案之所以一直没有实施，是因为中央一直没有批准。2003年8月份时国务院调研组来深圳，有人曾就“行政三分”探询调研组意见，但没得到回答。
据深圳市体改办一知情者透露，至今深圳市政府也未就“行政三分”发放正式文件，媒体热议也渐渐平息。这位知情者认为，“行政三分”已经“不了了之”。他还透露，深圳人事编制办公室正在酝酿一套“机构改革方案”，类似于当初国务院做法——将一些部门合并重组。有专家称，这可能是深圳“行政三分”代替方案。
“行政三分”本身有缺陷?
在2003年10月份深圳召开的“制度创新与特区发展”高层专家咨询评审会上，原深圳市委书记厉有为称，由于“行政三分制”不科学，难以实行。厉有为还说，将政府的决策集中在几个专门决策部门的构想是不现实的，因为现行的政府决策往往在政府的常委会上，而不是一个、两个决策部门说了算。
据称，2003年上半年由国家社会科学基金资助的“中国现代化进程中的地方公共政策创新研究”课题，就将深圳“行政三分制”改革面临的困境作为个案研究。其中写道:中编办在深圳进行政府体制创新改革试点，遇到的最大困境是，既要对深圳政府进行创新性改革，又不能涉及深圳的政治体制，就是说，这次改革不涉及地方政治体制改革，而政府体制创新，在中国必然涉及政府与党、政府与人大、党与人大的关系问题。
部门利益掣肘行政三分?
一曾经参与“行政三分”方案策划的专家说，所有改革都必然涉及利益重划。这位专家说:“以前我们搞国企改革，把改革对象弄成国有企业，这是不对的，真正应该改革的是政府自己、政府对企业的领导方式。”后来搞文化体制改革同样如此，“政府只想改革别人，一轮到折腾自己就不干了”，官员们的“利益障碍”是导致“行政三分”胎死腹中的最关键原因。
这位专家还说，还有体制障碍和认识障碍，政府官员也是有血有肉的人，改革必须得考虑他们的利益，但我们却没有渠道来安置被分流官员。西方国家做法是，将因政府改革而分流的官员安排到“第三部门”(非政府部门，类似于民间组织)，和改革前相比，“下岗”官员的工作内容不会有太大变化，个人利益受损较小，如此改革便不会因“利益障碍”遭到官员们抵制。在官本位根深蒂固情况下，退而求其次，“为被分流的官员安排好去处”不失为一个减少改革阻力的好办法。
经济特区难承政治试验?
2003年上半年，在媒体热论深圳定位和未来走向时，综合开发研究院有专家称，20多年来，深圳经济特区作为中国改革开放在经济体制上先行先试的任务已基本完成，深圳特区要继续保留下去，今后应成为中国政治体制改革的试验特区。深圳社科院教授杨立勋则称，在改革开放之初，中央曾明确深圳是经济特区而不是政治特区，如今上层对特区的定位并没有明确可进行政治体制改革方面的试验，“行政三分”等事涉政治体制改革的敏感话题，谁也不敢强调先行先试。
【案例思考】
1.请根据上述材料编写一个行政学教学案例。
2.试从公共行政学的角度，分析“行政三分制”的具体操作模式。
3.结合案例，分析“行政三分制”值得借鉴的地方与可能存在的问题。
4.结合我国公共行政的现状，你认为“行政三分制”在我国是否具有实施的可能性和推广价值。
【注释】
(1)本案例材料主要参考蔡吕:《偏差失误不可避免，埃及“自由港”不再有特权》，《环球时报》，2002-12-12。
(2)本案例材料主要参考张立:《洋浦:一场过于超前的实验》，《南方周末》，2002-12-19。
(3)本案例材料主要参考周扬:《上海行政事业性国资改革低调潜行》，《21世纪经济报道》，2004-03-29。
(4)本案例材料主要参考刘建平:《政绩观之变》，《南方周末》，2003-10-30。
(5)本部分材料主要源于张立:《深圳受命特别实验“行政三分”再造政府》，《南方周末》，2002-12-19。
(6)本部分材料主要源于洪巧俊:《“行政三分”将给深圳一个加速器》，南方网讯，2003-01-19。
(7)本部分材料主要源于周士君:《“行政三分制”改革的体制及法律障碍》，人民网http://www.people.com.cn，2003-01-21。
(8)本部分材料主要源于中新网，2003-01-21。
(9)本部分材料主要源于巫昂:《深圳:“行政三分制”是一个动词》，《三联生活周刊》，第230期。
(10)本部分材料主要源于谢孝国，何树彬:《深圳“行政三分制”不了了之替代方案正在酝酿》，新华网，2003-11-03。
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