规制下中国农业补贴的法律改进问题

第五章　WTO规制下中国农业补贴的法律改进问题⁽¹⁾

对农产品实施补贴是国际上支持本国农业发展的通用手段，但我国的农业补贴严重不足，远低于西方发达国家的补贴水平。随着我国加入WTO，面对竞争激烈的国际市场，我国应进一步完善农业补贴法律制度，使WTO的“绿箱”和“黄箱”补贴的权利在我国落到实处，增强我国农业的国际竞争力，使农业和农村经济稳步发展，农民收入得到稳步提高。

——题记

农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最重要、最常用的政策工具。是政府干预(以财政政策为主，也包括金融政策)资源转移到农业领域，以支持本国农业发展的重要手段。广义的农业支持与保护政策体系包括了国家有利于本国农业发展、乡村建设和保持农民生活水平不断提高的所有政策措施，如农产品价格支持、贸易支持与保护措施、农业基础设施投入、建立农业保险制度、农民收入保障计划、保护农业资源环境、对农业科技教育、市场信息等服务支持、对农村低收入者的扶助等。

一、中国农业补贴的现状与存在问题

中国农业补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，两年后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴﹑农业生产用电补贴﹑贷款贴息补贴等方面。如80年代财政用于农用塑料薄膜的补贴，对当时农业的增产增收就起到重要的作用。⁽²⁾90年代中后期，我国对粮棉等农产品实行保护价收购政策，政府收购价显著高于市场均衡价，出口时整体收购和经营成本又显著高于国际市场价，因此这类较大力度的价格和流通干预政策确实在一定程度上具有保护性补贴效果。近年来粮棉国有部门亏损挂账高达数千亿元，实际补贴规模在我国是史无前例的。1998年以来，我国确立了包括粮食的品种品质调整在内的农业结构调整政策，有效地促进了我国农业的可持续发展。为了让农民在优质优价的市场价格约束下改变过去的追求低质量、高产量的生产行为，政府于1999年夏收起决定对低质量退出国家定购，以缩小补贴的范围和总量。近几年来随着我国粮食购销市场化改革步伐的加快，各粮食主产省，调整了补贴方式，改原来的按保护价收购农民粮食的间接补贴为对农民的直接补贴。除对农民的直接补贴以外我国还对良种和农机进行了补贴。

我国的农业补贴政策形成于20世纪50年代之后的计划经济体制时期，在80年代之后进行了多次重大改革。在计划经济体制下，我国农业政策的基本目标是为确保农业为工业化作出持续贡献的前提下，实现我国主要农产品的基本自给。因此所采取的农业补贴政策仅仅是在对农业进行“剥夺”的同时为了维持农业的供给能力而进行的必要补偿，其主要特征是通过扭曲生产者价格的方式来实现消费者价格扭曲，实际得到补贴的是城市居民。随着我国市场经济体制的逐步建立与完善，农业补贴呈现了诸多问题，且不利于增加农民收入，也与WTO规则相抵触。⁽³⁾主要表现在以下几个方面:

(1)农业补贴政策目标短视化。我国20世纪90年代高价收购粮棉农产品政策，兼有提高农民收入的意图，但根本目标是控制1994年到1995年发生的严重通货膨胀，因而我国90年代发生的农业补贴，本质上不是一个长期性部门政策目标，而是特定情形下短期宏观稳定政策的一个构成部分。在政策形成过程中过多强调短期政策，财政直接用于农业补贴的政策一般都是与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成为政策措施的配套，随着中央和地方制定的农村经济政策的不断变化，财政的农业补贴政策也随之变化。政策目标的短视化，造成农业支持与生产的不连贯、不统一，影响农村经济稳定﹑健康发展。⁽⁴⁾

(2)农业补贴结构不合理。我国大量财政补贴用于弥合购销差价，降低农用生产资料价格以及贴息贷款方面，对于农业教育、农业技术推广、农业基础建设及调整农业生产结构和组织结构等方面的补贴则很少，导致农业后发优势不足，同时引起贸易扭曲，不符合WTO农业规则，不利于农业生产的市场化和国际化。

(3)农业补贴机制不健全。农业补贴主要靠政策调整，缺乏必要的法律规范和依据，随意性和变动性较大，不适应WTO的农业规则。主要表现在:第一，目前我国农业财政支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。农业补贴政策在实施中涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，政出多门，协调困难，交易成本高。第二，政府对农业财政支出不合理，如实际用于粮食流通环节和消费环境补贴太多，生产环节补贴太少。第三，监督机制不健全，造成资金流失。在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障。国家财政对农业的补贴和投入往往有30%不能及时到位或根本不能到位，被短期或长期移作他用，补贴资金流失严重。在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理，监管不利，补贴资金使用效率低下，极大地影响了补贴政策整体功能的发挥。

(4)农业补贴特点凸现三个特性。一是补贴范围的普遍性，财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及农产品生产流通的全过程。二是补贴方式的隐蔽性，长期以来多采用“暗补”的方式，不采用财政直接划拨而是通过流通渠道间接地给予补贴。三是农业补贴的低效性，一方面补贴面广，补贴很分散，很难发挥效能，补贴效果较差;另一方面方式隐蔽的补贴带有一种补助性质，这种“补助”并不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大且容易流失。最重要的一点是以价格补贴为主，贴息贷款为辅，其中大多数补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以农产品购销环节的补贴，这些补贴占财政对农业补贴比重较大，这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接获得补贴利益。

(5)农业补贴总量严重不足。虽然我国农业补贴增长较快，但总量上明显不足，综合支持和转移支付的力度还存在着较大的空间。目前我国政府的“黄箱政策”只占农业总产值的3.3%，根据世贸组织的“黄箱政策”，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5%，也就是说还有5.2%的补贴空间，在支持总量上还有一定的增长空间和调控空间。

(6)农业补贴“绿箱支持”力度不够。“黄箱支持”过于庞大，“绿箱支持”明显不足，“黄箱支持”向“绿箱支持”的转移支出不够，对于“发展箱”支持的政策还尚未用好用足。⁽⁵⁾

(7)农业补贴法制不完善。我国的农业补贴法律制度不健全，体制陈旧，缺乏创新。首先表现为补贴制度多在1995年WTO《农业协定》生效和2001年我国加入WTO之前颁布(修订)的，与WTO《农业协定》有一定距离;其次表现为农业法律规定多集中在《农业法》等国家法律中，其规定比较原则，导向性提倡性语言较多，可操作性差;再次表现为体系建构不完善，某些部分领域存在立法空白。

二、发达国家农业补贴制度对我国的启示

美国是最早实施农业补贴政策的国家。1996年前主要是制定目标价格对农产品进行差额补贴，同时实行休耕补贴。1996年出台《农业安全与农村投资法案》，改变了过去对农产品价格补贴的政策，转而对农民收入进行直接补贴。1998年美国政府又推出两项保障农民收入的政策，一项是“作物收入保险计划”，另一项是“市场损失补助”。2002年，美国众议院和参议院又都通过了新的农业法案对1996年的农业法案进行调整，进一步扩大了直接补贴的范围，将大豆、花生和其他油脂作物纳入了补贴范围，提高了大宗农产品的补贴率，加大了对农业资源的保护力度，完善了粮食价格差价补贴，巩固并加强了农产品贸易、农村发展计划和农业研究。

欧盟的农业保护政策源于第二次世界大战后十几年农产品供给不足、依靠进口的阶段。其农业保护政策除对农业和乡村建设的投入外，其主要手段仍是对农产品的价格出口补贴。1992年欧盟调整农业政策，对农业因降价受到的损失进行直接补贴。1999年欧盟通过了《2000议程》，决定在2000～2006年逐渐削减对农产品的价格支持和出口补贴，更多地采用直接补贴农民的手段和把补贴资金投入到农村基础实施建设和农村社会发展上来。2001年欧盟委员会提出了新的改革方案，建议从2004年逐步取消补贴与产量挂钩的做法，把补贴的条件改为与土地面积、农产品质量安全、环境保护、善待畜牧等挂钩。2003年欧盟委员会决定简化成员国对农业的补贴，建立了农业保障基金，由共同体负担农业补贴的全部开支和费用，坚持农业补贴和公共利益、市场机制以及环境保护相结合的原则。实行土地面积、农产品质量安全、环境保护和善待牲畜等挂钩的直接补贴方式。

作为世界最大的农产品进口国，日本始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策，以支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境等。从1995年开始，日本实施新的《粮食法》，逐步开放大米的进口份额;1997年实施《大米流通法》，1999年颁布新的农业基本法及农业改革方案，2000年，日本在逐步减少对粮食的直接价格补贴的同时，加大对养护农业资源环境、培养农业人才、农民对基础实施投入、农民调整种植结构的财政支持力度。在保持日本农业发展的同时，日本政府还根据“绿箱支持”政策中地区援助措施，对比平原地区生产成本高80%的山区、半山区实行直接支付制度。⁽⁶⁾

以上国家的农业补贴制度对我国起码具有以下启示:

1．把农业支持纳入法制管理的轨道，从法律上明确对农业投资的数量、范围和方式等。如美国把支持农业的资金投入公众化、固定化并写入农业法，从法律法规上明确对农业投资的数量。

2．优化农业补贴结构，加快“黄箱政策”支出向“绿箱政策”支出的转化，加大绿箱支持的力度。据WTO估计，1995年成员国的“绿箱政策”补贴比1986～1988年增加了54%，尤其是美国、欧盟和日本，其增幅最大。⁽⁷⁾

3．不断丰富和完善除直接补贴之外的其他“绿箱支持”补贴措施。如农业的科研教育和技术推广、农业基础实施建设等方面，增强我国农业的后发优势，形成国际竞争力。

4．建立农业综合管理体制。如强化农业部的职能，建立健全一个集中、高效、协调的农业管理体制，提高补贴的效率，以应对我国加入世贸组织后来自国际市场的挑战。

5．把农业保护列入国家的行政职能，有效保证农业补贴的实施。如美国农业部和国会在农业补贴中扮演着重要角色，农业部内至少有三个行政局和农业补贴有直接关系，美国农业部实施的是一条线垂直领导，且机构十分庞大;在美国众参两院都常设农业委员会。

6．建立相应的组织结构。如为保障农民利益，美国从联邦到地方成立了一系列的农民组织，其中最特别的是美国农业部下属的粮谷信用公司(CCC)。

三、中国农业补贴法律制度的完善与创新

(一)中国农业补贴法律制度完善与创新的理论依据

1．法律依据。国内法方面，应依据《宪法》、《农业法》、《农业技术推广法》、《草原法》、《防洪法》、《动植物防疫法》、《气象法》和《植物检疫条例》、《退耕还林条例》等法律、行政法规中关于农业补贴的规定。国际法方面，主要是WTO农业补贴的规则。WTO关于农业补贴的规则主要是《农业协定》，农业协定限制各成员国对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用的补贴。对于“绿箱政策”的补贴措施，农业协定是免除各国进行削减承诺的;对于“黄箱政策”补贴措施，农业协定是加以限制和削减的。但存在一些例外规定。如:发展中国家的S＆D，发达国家的休耕补贴等。最为重要的是农业补贴协定下的微量允许是无需进行削减的。即发达国家不超过农业总产值的3%，发展中国家的10%。我国在加入WTO时承认取消农产品的出口补贴:包括价格补贴，实物补贴，以及对出口产品加工、仓储运输的补贴，同意把《农业协定》6.2款的投资补贴和投入品补贴计算到6.4款“微量允许”补贴中来，据此谈判结果是:我国农产品价格补贴，投资补贴和投入品补贴最高限定可达到农产品总产值的8.5%，虽然比发展中国家少，但比发达国家的5%要多。我国是WTO的成员国，我国在以后制定农业补贴法律时应该充分利用WTO《农业协定》。加大农产品的支持力度，促进本国农业的持续健康发展。

2．经济学依据。从我国宏观经济发展水平来看，政府补贴农业生产要素和改善农业生产环境是符合我国基本国情和宏观经济发展的特点。美国哈佛大学管理学院教授迈克尔·波特在《民族的竞争优势》中提出世界上主要民族经济发展竞争的四个阶段:一是要素发展推动阶段;二是投资发展阶段，表现为大规模投资和市场规模扩大，教育水平大规模提高，信息积累加速，技术创新越来越重要;三是创新驱动阶段，在这个阶段社会必须做出调整以提供创新环境;四是财富推动发展阶段，根据我国目前实际发展情况，我国基本处于要素和投资双轮驱动阶段。公共财政理论，市场在具有外部的产品供给上存在失灵，它为政府提供了施展才能的空间，而农业产业本身的弱质性和基础地位，决定其需要政府的帮助。从经济学的角度看，完善的基础设施是私人有效投入和市场机制发挥作用的先决条件。良好的设施能扩展生产受益的边际，从而影响主体的投资行为。农村基础设施技术培训和农业科研创新在农村经济发展中的重要作用以形成共识，然而它们具有外部性，这些领域存在市场失灵和免费搭车行为，这就要求政府来充当制度供给者、环境营造者和主要投资者的角色。⁽⁸⁾

3．国际实践依据。WTO《农业协定》规定农业补贴主要包括国内支持和出口补贴两部分，并根据是否会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲作用，将农业国内支持和补贴措施分为两种类型:一类是不要求各国削减的承诺的措施，被称为农业协定的“绿箱(green box)政策”。主要指广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持如对农业科技、农田水利、农业生态环境等方面的投资。WTO农业协定不限制“绿箱政策”(第6.1条和附件2)。另一类要求各国削减和约束承诺的措施，一般被称为农业协定的“黄箱(yellow box)政策”，主要指狭义补贴，指政府农产品市场价格支持，直接支付以及其他形式的保护，如对粮食等农产品提供的价格出口或其他形式的补贴，这类补贴通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲现象。WTO农业协议不赞同“黄箱政策”并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削弱。《农业协定》规定用综合支持量(Aggregate Measurement of Support简称AMS)来衡量“黄箱政策”的补贴大小，并在协定中确立了“微量允许标准”。协定还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。根据WTO《农业协定》，近年各国对农业补贴制度均有较大的修改和调整。主要表现在(1)各国在数量上进行了一些削减，但削减幅度不大;(2)各国改变了补贴的形式，对农产品价格补贴、出口补贴等“黄箱政策”进行了削减，但增加了农民收入和农业结构调整等方面的“绿箱政策”;⑶各国仍保留规模较大的“绿箱政策”支持。我国可利用WTO《农业协定》提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”的例外规定(如微量允许补贴等)加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持我国农业的持续健康稳定发展。

(二)农业补贴法律制度的完善与创新

首先，在农业补贴立法方面，应制定一部农业补贴法律或法规。在农业补贴领域，我国没有一部“基本法”，有关农业补贴法律制度多分布在《农业法》和《农业技术推广法》等法律法规中，比较原则，比较分散，缺乏操作性。我国应根据WTO农业协定的规则和我国的具体情况，制定《农业补贴法》或《农业补贴条例》。近有香港文汇报消息称，国务院正在制定《农业补贴条例》。但如何制定，尚没有太多说法。我们以为，农业补贴法应把保护农业发展、保持农村稳定和增加农民收入作为立法指导思想，重点突现农业科技投入、农业基础建设、农村环境和生态保护、农业服务等方面的“绿箱政策”支持。关于农业补贴的数量，根据我国国情，借鉴发达国家成功经验，保证对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，作出相对确定的具体规定。关于农业补贴的范围，应缩小、减少中间环节，扩大生产环节的补贴;改变过去的补贴硬件为主为硬软件并重;加大对农业科技、社会化服务体系这些软件补贴，形成较大的生产能力。关于农业补贴的方式，把过去的暗补改为明补，对过去的间接补贴、对中间环节的补贴等改为对农民的直接补贴。关于农业补贴的执行机关，加强农业部作为农业补贴执行机关的行政职能，并制定详细的实施和监督程序，使其符合WTO的透明度原则。

其次，在农业金融保险立法方面，应进一步制定(修改)农村信用合作社法等法律、法规，有效地发挥农村信用合作社和政策性金融机构的作用，加大对农业信贷资金的支持力度，解决农业生产和经营过程中的资金难问题。而在农业保险方面，农业是一个特殊的产业，它不仅是经济再生产，还是自然再生产过程。这两种生产的交织，决定了农业具有较其他产业不同的特点，如自然风险大、生产周期长、投资回报慢等。在农民收入有所下降、自然灾害频发、保费率不断提高的情况下，如果没有国家政策补贴的支持，农业保险只能是“画饼充饥”。根据WTO规则《农业协定》附件2“国内支持”，免除削减承诺的基础“第7项规定”、“收入保险和收入安全网计划中的政府资金参与”属于免除削减承诺的补贴，我国应着手研究制定农业保险法，明确保险的资金来源、保险范围，政府支持，农业保险组织的种类，农业保险的投保、合同和理赔，农业保险经营规则，以及农业保险的监督管理等。

再次，在其他“绿箱政策”补贴立法方面，应根据WTO规则《农业协定》附件2和我国实际情况，逐步完善农业资源与环境保护、农业灾害救助、贫困地区援助、基础设施保障、农业投资、农业结构调整等方面的法律、行政法规，构建完整的农业法律体系。

最后，在行政执法方面，须先完善相应的组织机构，从组织上保证农业补贴的顺利实施。一方面，在人大设立农业委员会，负责对农业法案的起草、审议和监督等职能。另一方面，加强农业部的行政职能，在其内部设立专门的机构，负责对农业补贴的实施、监督和管理工作。然后是财政对各项补贴进行效益跟踪与评估管理，确保政策的高效。接着是政府应培育不同形式的农民组织，使其成为有市场竞争力的市场主体。一方面，可以推进农业产业化经营，减少从事农业内部生产的人员，加快农民向非农产业转移的进程;另一方面，可以提高农民之间的合作能力，有效地化解自然风险和市场风险。

此外，我国还应根据经济发展的要求和形势的变化，在WTO规则的框架下，修改和完善《农业技术推广法》、《乡镇企业法》和《乡村集体所有制条例》中关于农业补贴的法律条款;根据中央关于减轻农民负担和农村税费改革的要求，积极推进农村税费制度改革，根据税费改革的进程和积累的经验，适时对《农民承担费用与劳务管理条例》和《农业税务条例》进行修改，建立有利于农民增收，农村稳定，农业发展的税赋制度。

(原文刊于《山东社会科学》2005年第10期)

【注释】

(1)本章与刘传参(第二作者)合作。

(2)冷崇总:《世贸组织规则下我国农业补贴政策的调整》，载《济宁师范专科学校学报》2002年第10期，第28页。

(3)熊艳、蒋和胜:《论我国农业补贴方式的改革》，载《计划与市场的探索》2003年第11期，第53页。

(4)李群英:《我国现行农业补贴政策浅析》，载《农业经济》2002年第5期，第9页。

(5)刘洁、阎东星:《WTO规则框架下的我国农业补贴法制建设》，载《法学杂志》2004年第1期，第46页。

(6)郭玮:《美国、欧盟和日本农业补贴政策的调整及启示》，载《经济研究参考》，2002年第56期。

(7)程国强:《WTO框架下的农业补贴结构与政策调整》，载《中国农业科技导报》2002年第4卷(1)，第10页。

(8)忠伟、蒋和平:《我国农业补贴政策的演变与走向》，载《中国软科学》2003年第10期，第10～11页。