环境规制下的中国环境法律制度

第一章　WTO环境规制下的中国环境法律制度

在中国投资与贸易迅猛发展的形势下，伴随而来的是生态环境遭受到严重破坏。中国须按照WTO可持续发展的目标，正确处理贸易发展与环境保护的关系。中国现行若干环境法律制度存在的种种问题，必须通过强硬的法律手段方有可能得到解决。而环境法律制度的完善与创新，似可研究和借鉴发达国家的相关环境措施与司法判例，从中吸取有益的成分。

——题记

近年来，中国生态环境遭受严重破坏，这一问题已引起国人的高度重视，首次将生态环境与国家安全联系起来并将其作为环境保护的目标，正式在国家规范性文件⁽¹⁾中提出“国家生态环境安全”的概念，表明了中国统治者治理和保护生态环境的决心，这一举措与WTO提出的可持续发展目标完全相符。为了履行作为WTO成员国的相关义务，中国必须按照WTO的要求，并借鉴西方发达国家的相关立法经验，加快各项环境法律制度的改革步伐，对相关制度不断完善和创新。

一、WTO规则关于环境问题的规定

乌拉圭回合并没有达成贸易与环境问题的专门协定。然而WTO规则体系中却不乏关于贸易与环境关系的许多原则和规则，并且在《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》签署之际还通过了《关于贸易与环境的决议》和《关于服务贸易与环境的决议》。这些原则、规则和决议共同构成贸易与环境关系问题的法律体系并对各成员方的环境法律制度产生重大影响。

贯穿于整个WTO规则体系的最惠国待遇和国民待遇、统一实施与透明度以及司法审查等基本原则同样适用于各成员方的环境领域，并对其提出了相应的原则要求。

例如WTO有关环境问题的最惠国待遇原则分别规定于GATT第1条、GATS第2条、TRIPS协定第4条中，适用于货物贸易、服务贸易和知识产权保护等领域，要求成员方按照WTO规则和各方的承诺在实施环境法律制度时给予另一方及其国民、公司的待遇不得低于其给予任何第三方及其国民、公司的待遇;WTO有关环境问题的国民待遇则规定于GATT第3条、GATS第17条和TRIPS协定第3条中，同样适用于货物贸易、服务贸易、知识产权保护等领域，要求成员方在实施环境法律制度时给予外国成员方及其国民、公司的待遇不得低于给予其本国国民、公司的待遇。总之，这两项原则要求成员方公平对待来自所有成员方的与环保有关的产品、服务和知识产权保护等。

而WTO有关环境问题的统一实施原则则规定于GATT第10条第3款中，要求成员方在其领土内以统一的方式实施与产品等有关的各项环境法律制度，也即是说，各区域不得执行和采取与国家相关制度相悖的环境政策、环境法律、环境标准和环境措施;WTO有关环境问题的透明度规定于GATT第10条第1款、GATS第3条、TRIPS协定第63条和TRIMS协定第6条中，要求成员方迅速向其他成员方公布涉及或影响货物贸易、服务贸易、知识产权保护和国际投资的各项环境法制制度，并且在这些法律制度发生变更或通过新制度时向贸易与环境委员会报告，以及及时答复其他成员方及其国民、公司的咨询。此外，透明度原则还要求成员方以公开、公正的方式从事环境执法、司法和法律监督。

至于WTO有关环境问题的司法审查则规定于《反倾销协定》第13条、SCM协定第23条、GATT第10条第3款(2)项、GATS第6条、TRIPS协定第32条和第41条第4款中，要求成员方在反倾销、反补贴、货物贸易、服务贸易和知识产权等领域维持和尽快设立司法、仲裁机构或行政法院以迅速审查环境行政机关的环境行政决定。这类仲裁机构或法院应当独立于环境行政机关之外。该项原则显然否定了环境行政机关的最终决定权。

除以上各项原则要求外，《建立世界贸易组织协定》的序言除将“提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易”作为目标外，还同时指出:“各成员方应按照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相符的方式，加强为此采取的措施。”其实质精神是“可持续发展”，⁽²⁾即保证国际货物与服务贸易、国际投资的“绿化”发展和保证“绿色”技术与知识产权的有序保护和转让，促进国家间的公平竞争。可以看出，环境问题并非WTO追求的直接目标，但它把贸易与环境结合起来，把环保的要求纳入到各国的经济和社会发展的轨道。因此，环境问题在WTO体制中占有相当重要的地位。

二、中国现行环境法律制度的存在问题

环境法律制度是环境法律规范的特殊组成部分，是环境管理制度的法律化。它具有普遍性、系统性、程序化与约束力等明显特征，是由多项制度所组成的制度体系。这一制度体系是在环境管理实践中通过探索、借鉴和总结后不断发展起来的。由于中国现行的环境立法主要是沿袭20世纪70年代中期以来的有关国家环境保护政策和规定，环保工作的重点主要是放在对环境污染的治理上，因此中国的环境法律制度也具有突出环境污染防治的阶段性特点。⁽³⁾

自中国1979年《环境保护法》首次确立环境法律制度以来，这一制度体系不断丰富和完善。它包括环境保护计划制度、环境影响评价制度、“三同时”⁽⁴⁾制度、排污申报登记和排污许可制度、环境监测制度、排污收费制度、现场检查制度、限期治理制度、限期淘汰制度、污染事故报告与处理制度、公众参与制度、行政代执行⁽⁵⁾制度、排污总量控制制度、环境法律责任制度、环境行政诉讼制度等。对照WTO环境规则与国外相关的环境法律制度，中国这一制度体系中的环境影响评价制度、排污收费制度、环境法律责任制度和环境行政诉讼制度明显存在诸多问题。

(一)环境影响评价制度的现状与存在问题

环境影响评价制度(以下简称环评制度)首次由美国1969年《国家环境政策法》所确立。由于该制度的实施对防止环境受到人类行为的侵害具有科学的预见性而为各国环境法普遍接受。中国首次确立该项制度的法律是1979年《环境保护法》(试行)。之后中国公布实施的1989年《环境保护法》第13条、2000年《大气污染防治法》第11条、1995年《固体废物污染环境防治法》第12条、1996年《环境噪声污染防治法》第13条等均是对该项制度的进一步确认。此外国务院于1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》还对该项制度作出了较为具体的规定，它是中国目前实施该项制度的具体法律依据。

环评制度在中国已实施了20多年，在防止与控制污染，改善环境质量方面发挥了极为重要的作用。自国务院发布了《建设项目环境保护管理案例》后，全国的环评执行率由1998年的81.6%。上升到2000年的94.8%。⁽⁶⁾然而，在各种利益的驱动下，环评制度在执行中暴露出种种问题。

首先，各级环保部门对建设项目漏管、漏批现象较为严重。根据国家环保局2000年所作的两次专项调查表明，开发区建设项目和外资企业建设项目以及县以下企业、乡镇企业建设项目漏管、漏批情况更为突出，全国开发区环评执行率只有50%左右;而县以下企业和乡镇企业的环评执行率则仅为30%～40%左右。⁽⁷⁾这种现象无疑助长了相关企业的违法建设行为，给相关地区造成了严重的环境污染或生态破坏。

其次，环保行政主管机关存在违法审批或越权审批现象。某些地方环保行政主管机关允许“先上车，后补票”，也即允许先建设后审批的做法，或者对不符合产业政策、选址明显不合理的项目也给予批准;更甚者，某些环保审批机关还越权审批了不属于其职权范围内的建设项目，并帮助建设单位规避相关环保法规。这些做法严重损害了环评制度的权威性与严肃性，也产生了不良的社会影响。

再次，公众参与评估机制尚不健全。习惯上，中国环评制度多靠环保部门的单方执行，包括对相关环境影响报告书的审批、环境保护设施竣工的验收及这些设施运转和使用情况的检查和监督，极少由公众参与。这正是与国外实施的以公众参与环评为主的机制的区别所在。尽管现行的《水污染防治法》第13条第4款和《环境噪声污染防治法》第13条第3款均是关于公众参与的规定。然而，关于参与的具体方式、程序等问题并无具体规定，因此，公众参与环境评价在中国可以说是有名而无实。

最后，环评的司法监督机制尚未建立。由于中国环境法和行政诉讼法均未对违反环评制度的行政行为作出予以司法审查的规定，以致对于这类违法行为不能通过司法监督程序予以纠正。正因为如此，实践中关于未进行环评就上马或仅对环评草率了事的“条子工程”现象屡见不鲜;一些环保部门在官场压力下，对某些违反环评制度的建设项目给予立项的行政部门束手无策，而只能给予批准的现象也并不鲜见。⁽⁸⁾可以说，该项制度在中国实践中还没有发挥其应有的作用。

(二)排污收费制度的现状与存在问题

排污收费制度是指国家环保部门依法定标准对向环境排放污染物或超过规定标准排放污染物的排污者征收一定费用的一整套管理措施。这一制度是西方国家实行的“污染者负担原则”的体现，其含义是指由污染者负担因其利用环境而给环境造成破坏的恢复治理费用不至于由国家或社会来承担。其目的是促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。

排污收费制度由1979年《环境保护法》(试行)所确认。1982年国务院公布了《征收排污费暂行办法》，对排污费的收、管、用作了统一规定，1988年国务院又公布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，将部分排污费改拨款为贷款，实行有偿使用。1989年的《环境保护法》第28条，现行《大气污染防治法》第14条、《水污染防治法》第15条、《环境噪声污染防治法》第16条、《固体废物污染环境防治法》第34、48条、《海洋环境保护法》第11条均重申了该项制度。为了加强对排污费征收、使用的管理，国务院原则通过了新的《排污费征收使用管理条例》，用以取代1982年和1988年《暂行办法》。新《条例》在1982年和1988年《暂行办法》的基础上作了某些改进，主要体现在如下几个方面:

1．按不同环境要素分别列举了四大类排污费的征收及加增:(1)大气、海洋排污费按排放污染物的种类数量征收;(2)水污染费按排放污染物的种类数量征收，水污染超标费则按排放污染物的种类、数量加倍征收;(3)固体废物污染费(指没有建设或建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环保标准的)按照排放污染物的种类、数量征收，危险废物排污费(指以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的)按照排放污染物的种类、数量征收;(4)环境噪声污染超标费按照排放噪声的超标声级征收。这一改进完全是根据近年修订的《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》的相关规定作出的。

2．缩短了排污费的缴纳时间且明确了拒不缴纳的处罚规定。新《条例》将排污费的缴纳时间由原来的20天缩短到自排污者接到缴纳通知单之日起7天内;对排污者逾期拒不缴纳排污费的，处应缴纳排污费1倍以上3倍以下的罚款。

3．对排污费的征收、使用实行严格管理。新《条例》规定，排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律纳入财政预算，列入环保专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用，以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或贷款贴息。

尽管现行排污收费制度有所改进，但该项制度仍然存在许多弊端。例如收费标准明显低于治理费和运转费，造成某些排污者宁愿交费也不愿治理或运转自己的污染治理设施;加上超标排污行为不被视为违法，这使得排污者更乐于缴纳超标排污费，因为超标排污费仅比排污费多1倍，只要排污者加倍缴纳超标排污费，其行为也就当然不被视为违法了，即使其超标排污造成了环境损害，也很少有人追究。又如，收费资金被有关政府部门挤占、挪用、非法使用，其中仅有一部分用于环境污染防治，这从某些环保主管部门乐于收取排污费现象和中国近年环境污染普遍严重的事实就已足够说明了这一点。再如，现行制度中对于某些较重要的污染物排放还没有制定相应的收费标准;各项环境法对该项制度的规定显得过于简单和原则。

(三)环境法律责任制度的现状与存在问题

环境法律责任制度是环境法律制度的重要组成部分，是实现环境法立法目的的重要保障机制。该制度的产生、发展与变化由经济基础的发展与变化所决定，并受历史、政治、文化等因素以及环境科学、生态学和环境伦理的发展水平所影响。环境法的综合性特征决定了环境法律责任的综合性。从中国现行的环境法律、法规的规定来看，中国的环境法律责任具有如下特征:(1)它是一种综合性的法律责任，由环境民事法律责任、环境行政法律责任和环境刑事法律责任三大类法律责任所构成，三者相互配合，相互补充，共同组成了一个完备的环境法律责任体系。(2)不同的责任具有不同的目的和性质，设置环境民事责任的目的在于填补已经造成的权益损害，使其恢复到未受损害时的状态;而环境行政责任和环境刑事责任设置的目的则在于通过处罚与惩戒，以预防和警戒将来，教育人们遵纪守法。很明显，环境民事责任突出表现其所具有的补偿性与恢复原状性;而环境行政责任和环境刑事责任则突出体现其惩罚和教育的性质。(3)其构成要件更为松动，传统民事侵权责任的构成要件包括加害人须有主观过错、行为违法、受害人须有损害结果、加害人的加害行为与受害人的损害结果之间须存在因果关系等四个要件，而现有的环境民事法律责任的构成要件则有所松动，即尽管加害人主观并无过错，行为并未违法，甚至在某些情况下，加害人的侵权行为尚未造成受害人损害的实际发生，只要能证明该损害发生的可能性极大即可。这就说明了环境民事法律责任的构成并不以加害人的主观过错、行为违法和实际损害为前提，只要行为人的行为直接造成环境损害或可能造成环境损害结果，行为人就应当承受一定的法律后果。(4)它具有相当的严厉性，从中国现行环境立法关于法律责任的规定来看，其惩处的程度是相当严厉的。例如现行的水污染和大气污染立法对污染行为的罚款数额与原有相关立法相比，都有所提高;在行政处罚上还采取了没收、吊销、停业、关闭等行政处罚措施，明显加大了行政处罚力度;尤其在环境刑事处罚方面，规定对非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物环境犯罪行为，情况特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金或没收财产。另外，环境刑法还规定对环境行政主管部门滥用职权、玩忽职守、挪用公款等犯罪行为依照刑法相关罪名的规定，追究刑事责任。

中国环境法律责任制度是经环境法确认并经实践反复检验而逐步完善的一项责任制度。该项制度的实行在一定程度上起到了实现环境法立法目的之保障作用，如无过错责任原则的适用，多样性民事赔偿方式的运用以及行政与刑事处罚力度的加大都充分说明了这一点。然而，该项制度尤其在立法上却存在某些问题。

一是因环境立法冲突而造成理论分歧。中国《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”而现行《环境保护法》第41条第1款规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”⁽⁹⁾上述两项规定，明显不同。依前者规定，承担环境民事责任，不仅要有污染环境的行为，而且该行为还必须违法。相反污染行为并没有违反国家环保法，则不必承担环境民事责任。而按后者规定，承担环境民事责任的前提是造成污染危害而不问行为是否违法。正因为立法上的这一冲突而在理论上产生两种截然不同的观点，即“行为违法性要件说”和“违法性要件不要说”⁽¹⁰⁾。采“行为违法性要件说”者对“违法”概念和范围的认识和理解差别甚大，有的认为“违法”是指违反国家环保法律、法规及地方环境保护规章和排污标准;有的认为“违法”不仅指违反具体的法律规定，也包括违反有关的法律原则和法律精神;还有的甚至认为“违法”包括违反保护他人生命健康权的有关规定(如《民法通则》第98条)，这种理论认为:“即使加害人的排污没有违反环境保护方面的法律规定，但是其排污行为污染环境造成他人损害，也违反了保护他人生命健康权的法律规定。”⁽¹¹⁾等，对违反有特定范围的环境法作漫无边际的解释。如果不是因为立法上的矛盾，也许就不会出现这种理论分歧而导致理论上的混乱。

二是因负责条款不一致和不科学而造成混乱和不公平现象。中国环境法关于环境侵权民事责任的免责规定很不一致，例如，《民法通则》第124条虽规定了加害人对其造成的污染损害应承担民事责任，但并没有规定加害人的免责事由，《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》也没有关于免责事由的规定;而《环境保护法》第41条第3款和《大气污染防治法》第63条仅将不可抗拒的自然灾害规定为免责事由，《水污染防治法》第55、56条则将第三者的故意或过失、受害者自身的责任和不可抗拒的自然灾害规定为免责，而《海洋环境保护法》第90、92条不仅将第三者的故意或过失、不可抗拒的自然灾害规定为免责事由，而且还将不可抗拒的社会现象如战争和负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽或者过失行为规定为免责事由。以上规定，反映了中国环境法对免责事由规定的不统一与不一致性，从而给人们带来理解上的混乱和给司法审判带来法律适用上的困难。

此外，中国环境法关于环境侵权民事责任的免责事由的规定是不够科学的。首先，关于“不可抗力条款”的规定与环境污染防治法所主张的环境侵权民事责任适用“无过错责任原则”相矛盾，因为根据无过错责任原则，只要行为人有排污行为，且给他人造成危害，即应承担相应的民事责任而不问行为人有无过错;而根据不可抗力条款，只要行为人在污染事故发生后及时采取了合理措施，就说明了其主观上无过错，即可免于承担责任，也就是说，判断行为人需不需要承担责任，仍然要看其是否有过错，这一规定显然与无过错责任原则不符。其次，关于“第三人过错(故意或过失)条款”的设计，对受害人极为不利。根据该免责条款，因第三人给受害人造成的损失完全由第三人承担，而与污染源控制者无关，因为污染完全是因第三人的过错所致。试问，倘若第三人无法查明，或即使已经查明但该第三人并无力赔偿，是否受害人的巨额损失就只能由自己承受，而负有谨慎、妥善控制污染物的单位或个人仍可坐视不理呢?再次，关于“受害人自身责任条款”的规定，对受害人也是有失公平的。根据该免责条款，只要危害是由受害人自身责任所致则不论其自身责任大小，一概免除加害人的责任。在该项制度下，哪怕受害人只有一点小小的过失，都有可能被加害人援引作为免除自己责任的抗辩理由。

三是因环境刑法的保护对象局限而使环境难以得到有效保护。中国现行《刑法》专章专节规定了“破坏环境资源保护罪”，其中列举了与环境污染和破坏自然资源有关的两种犯罪类型，共14个罪名，将分散于各个环境法的刑事责任条款加以统一，并确立了“破坏环境资源保护罪”的同类犯罪形态。此外，在《刑法》的“破坏社会主义市场经济秩序罪”、“走私罪”和“渎职罪”中还规定了破坏环境资源保护犯罪及其具体刑罚措施。这对于环境立法目的的实现具有重要的保障作用。然而，根据环境刑法的规定，环境刑事责任的成立必须同时具有重大污染或严重破坏行为发生，行为人主观上存在故意，且有危害结果。具体来说，构成重大环境污染事故罪应当有重大环境污染事故发生和行为人存有故意并导致人身伤亡或公私财产重大损失的严重后果;而构成破坏自然资源罪则应同时具备情节严重或数量较大，但不要求有严重的危害结果出现。从《刑法》第338、339条的规定看，中国目前判断危害结果仍然仅以人身或公私财产为标准，也就是说只有在具体的人或公私财产遭受危害的情况下，才被认为有危害结果，而各种环境要素及其相互之间的生态平衡遭受的破坏并不被视为犯罪的危害结果。或许立法者认为，环境要素可归入公共财产范畴，如对耕地、矿产资源等的直接保护。但这一意图在司法解释或司法实践中并未得到应有的体现，况且，中国环境刑法并没有明确强调对环境要素及其生态平衡本身的保护。以致中国目前对环境犯罪结果的认定依然停留在以人身伤亡的严重后果和公私财产的重大损失为判断标准的阶段，往往使那些虽严重损害了环境本身但却未发生人身伤亡或财产损失事故的加害人逃脱本应追究的刑事责任。这与西方发达国家的环境刑法日益重视对环境本身的直接保护的规定相比，中国环境刑法在其对保护对象的规定上存在的局限性是显而易见的。

(四)环境行政诉讼制度的现状与存在问题

中国现行环境行政诉讼制度的原告资格和复议前置，在今天看来是存在问题的。关于原告的资格要求，从《行政诉讼法》第41条第1款的规定可以看出，环境行政诉讼的原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织;再从《行政诉讼法》第11条第1款所列举的人民法院受案范围的8个方面来看，并没有将对环保问题提起的行政诉讼包括其中。因此，提起环境行政诉讼者只能以该条第2款的除外规定为依据，而根据该项规定，人民法院仅受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。显然，有关的公民、法人或其他组织只能就中国现行环境法律、法规明确规定的具体行政行为提起诉讼，而现行环境法如《环境保护法》第40、41条，《水污染防治法》第54、55条等规定的都仅限于对环保行政主管部门的行政处罚或处理决定不服才可以提起诉讼。到目前为止，中国环境法律、法规都没有允许有关当事人可以对行政机关作出的影响环境的行政行为提起诉讼。另外，中国《环境保护法》第6条、《水污染防治法》第5条、《大气污染防治法》第5条都规定，任何单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这些规定从表面上看显得原告和被诉的行政行为的范围极为广泛，但事实却不然。分析上述规定，不难看出中国环境行政诉讼的原告资格受到严格限制:

第一，受“合法权益”习惯解释的限制。无论行政法、环境法对于“合法权益”的解释习惯上仅指法律上规定的具体权益而不包括抽象权益。而具体权益往往仅指与原告有关的人身、财产等权益，至于仅造成生态环境危害，包括只降低自然界的美学价值等情况通常不被视为原告的“合法权益”而否定其诉讼资格。

第二，受“第三者”无原告资格的限制。按照上述行政诉讼法和环境法的规定，具有原告资格的个人或单位是指其权益受到侵犯的行政行为参与人，而不包括这些人以外的第三者。这种限制必然导致因环保行政主管机关的过失审批所带来的不利环境影响事故逃脱法律追究的后果。因为，在这种情况下，作为行政行为参与人的单位(环境影响评价书制作单位)通常因获得某项利益而不可能对审批机关的行政行为提出异议，反而有可能对该行政行为提起诉讼的即对该行政行为可能引起的环境影响表示关注的则可能是第三者了。然而按上述的相关规定，第三者却因无原告资格而遭排斥。

第三，受特定“行政行为”的限制，分析中国行政诉讼法和环境法的相关规定，被诉的环境行政行为不外乎环保行政主管部门的行政处罚决定和处理决定。虽然环境法确立了单位和个人对污染和破坏环境者有检举控告权，但对环境管理机关和有权对环保实施监督的其他行政部门的违法行政行为，单位和个人能否对其起诉，则并无规定。

中国相关法律对原告资格作了诸多限制，导致不能诉现象极为普遍，尤其在环境行政行为危害公共利益，却未给特定人造成损害的情况下，单位和个人是不能对该行政行为提起诉讼的。这实质上只是对环境违法行为所造成的“损失”起诉，而不是对“违法行为”本身起诉。⁽¹²⁾

关于环境行政诉讼中的复议前置要求与WTO的司法审查原则精神不符。根据中国《治安管理处罚条例》第39条的规定，现行某些环境法如《环境噪声污染防治法》第54、57、60条、《野生动物保护法》第33条第2款均授予公安机关行政处罚权，行政相对人对该行政处罚不服的，应先申请行政复议，不能直接提起诉讼。另外，《行政复议法》第14、30条第1款也规定，环境行政相对人认为有关行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，在未通过行政复议之前，不得向人民法院提起行政诉讼。这些规定无疑确认了行政复议在某些情况下仍然是中国环境行政诉讼的必要前置程序。环境行政复议原本与环境行政诉讼一样，都是解决环境行政争议的重要法律途径，具有准司法的性质。如果将其作为一项供行政相对人选择的制度是无可厚非的，但某些环境法将其作为环境行政诉讼的前置程序强加给行政相对人则就不大合乎情理了，更何况行政复议机关往往是作出具体行政行为机关的上级机关，彼此间具有千丝万缕的关系，很难对相关行政行为作出公正的决定，这一程序的设置显然给行政相对人寻求相对公正的司法救济带来不便。

三、WTO环境规制下中国环境法律制度的完善与创新

按WTO环境规则的要求，各成员方尤其是发达成员方都很重视协调贸易与环境的关系，甚至为了保护环境与生态平衡，不惜通过立法确定严格的环保标准，限制某些产品的进口。正如WTO争端解决机构审结的第一起与环境有关的贸易争端案——英国汽油规则纠纷案和美国限制海虾海龟进口纠纷案⁽¹³⁾等，尽管美国都未获得胜诉，但却说明了美国重视环境保护的态度，更表明了专家组、上诉庭、争端解决机构乃至世贸组织对日益突出的环境保护问题的高度重视，也使我们从中悟出端倪:(1)一国采取环保措施限制进口须以环保为目的，实施的限制进口措施不得“构成任意的或不合理的歧视待遇，或构成对国际贸易的变相限制”，且该限制措施是必需的，无可选择的。(2)专家组和上诉机构对GATT第20条第7款的“可用竭的自然资源”释是持宽泛态度的，即“GATT第20条第7款中的‘自然资源’容和范围上不是静止不变的，而是随着时代、社会的发展而变化的，无论是生物的还是非生物的资源，都在第20条第7款范围之内”。⁽¹⁴⁾这一解释预示，随着环保进程的推进，世贸组织考虑环境与贸易的关系问题时的价值取向也可能发生变化，只要一国的环保措施符合GATT第20条的总体要求或WTO其他环境规则的规定，即使不幸被诉至WTO争端解决机构，也会被认定为合法而获胜诉。

遵照WTO环境规则对中国的特别要求，对比发达国家的环境法律制度，中国环境法律制度似应在如下方面加以改革、完善与创新:

(一)改革与建立环评中的公众参与制度

众所周知，由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累积性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。⁽¹⁵⁾为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。⁽¹⁶⁾然而，对环评中的公众参与，我国在立法中虽有极为原则的规定，但作为一项制度且适用于各环保领域还有待环境法的进一步明确规定。现行的环境法律、法规中也只有《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》作出关于“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的类似规定。显然，中国环评中的公众参与与其说是一项制度，不如说是一项建议更为贴切。理由有两个:一是体现公众参与的规定仅见于极少数单项环境法律、法规，而并未得到环境基本法的确认，不具有普遍性;二是这少数单项环境法律、法规的相关规定之原则与不可操作使其难得以落实。针对这个问题，笔者认为，中国应对环评中的公众参与的做法加以改革，并作为一项制度予以建立并逐步完善。为此，我们似可参考与借鉴美国、日本的相关立法与做法。美国《国家环境政策法》等法律均规定，行政机关必须通过说明会、听证会、公示等方式，将环评的内容和结论公诸于众;对公众提出的意见，必须予以答复;公民有权通过对环评提出意见以影响环评的结论等。日本《环境影响评价法》也规定，项目提议者应当公告EIS(Environment Impact Statement)草案及其他相关资料，并接受自公告之日起为期1个月的公开审查，在该期限内，项目提议者应在相关地区举行听证会，并至少在听证会举行一周前公告其具体时间和地点。结合中国当前的实际情况，笔者建议:

首先可在现行《环境保护法》总则中订入环评中的公众参与条款，使其具有普遍约束力。虽然《环境保护法》第6条已赋予任何人有对污染和破坏环境者检举和控告的权利，但这并非关于环评中的公众参与问题的规定。为使公众参与成为环评中的重要一环并形成一项行之有效的制度，则十分必要在环境基本法中订入相关规定。

其次是制定《环境影响评价法》，既充分肯定环评的预防功能，又强调公众参与的重要性。其中应包括公众参与环评的具体规定与程序保障内容。只有这样，中国环评中的公众参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。

(二)改排污费制度为排污征税制度

中国排污收费制度已实施了20多年，现行的排污收费已覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性物质等五大领域，收费项目达113个。⁽¹⁷⁾该项制度在实施过程中虽也有所改进，但并未从根本上解决问题，使其为重点污染源治理筹集资金的主要功能未能得到发挥。其问题种种，足以说明该项制度到了非改不可的地步。为了达到实施该项制度的目的和充分发挥其主要功能，笔者认为应改排污收费制度为排污征税制度，即对任何排污的单位和个人按其污染行为责任大小征收一定数额的污染税。主要理由如下:

1．排污征税比排污收费更具强制性与透明性。这是由税收本身的性质所决定的。因为所有税收(包括环境税中的污染税)都必须通过国家立法的形式对征税对象、征税范围、税率及纳税环节等内容作出具体规定，任何纳税人都有义务按照相关税法的明确规定缴纳应纳税款，同样，征税单位或代征部门也应依法征税而不得循私舞弊，违法者都要受到法律的追究。显然，排污征税的法律效力高于行政意义上的排污收费，且具有较强的透明度。

2．排污征税比排污收费更具公平性。这种公平性主要体现在纳税主体上，按照环境税法的规定，任何向环境排污的单位和个人都是污染税的纳税主体;而按现行的排污收费制度，缴费主体仅限于企业、事业单位，不涉及个人，相比之下，实行排污征税制度，其纳税主体更为广泛，更符合市场主体公平竞争的市场经济法则。此外，这种公平性还体现在税率问题上，就污染而言，对达标排污与超标排污显然应适用不同的税率，且对后者从严从高征税，以迫使超标排污者重视污染治理，降低污染程度;另外，排污者如排放的污染物中含有两种以上的污染物时，则应对各种污染适用税率，分别征税，累进计征。⁽¹⁸⁾这种计算方法比现行排污收费制度所实行的“在同一排污口排放两种以上污染物按收费最高的一种计算”的收费标准要公平得多，这有利于纳税人加速污染治理，尽快改善环境质量。

3．税收资金能得到更有效的管理和使用。现行排污收费制度虽也要求对征收的排污费实行严格管理和专项使用，但在实践中，收费资金被有关政府部门挤占、挪用，甚至作为奖金或福利资金发放的现象比比皆是，真正将收费资金用于环境治理的为数不多;而按照排污征税制度，税收资金应上缴地方财政，再由地方政府统一再分配，并设立环保专项基金，用于特定污染控制和环保领域，并建立专项基金使用监督机制。地方政府在统一再分配时应具有透明性，专项基金的使用要受主管部门和公众的监督，更大程度地发挥税收资金的功能，以达到保护环境和维护生态平衡的目的。

(三)完善与创新环境民事责任制度

环境民事责任制度是三大环境法律责任制度中最基础和最重要的制度。为了实施环境法中的民事责任条款，一些国家公布并实施了环境民事责任专项法律，如美国的《1980年综合环境反应、补偿与责任法》(The Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liabilty Act of 1980)、瑞典的《1986年环境损害赔偿法》、德国的《1990年环境责任法》和丹麦的《1994年环境损害赔偿法》等。这些专项法律的具体规定虽不尽相同，但都包括了环境民事责任制度所应涵盖的损害的范围、责任主体的范围、责任原则、免责条件、举证责任以及损害标准与赔偿范围等内容。中国关于环境民事责任制度的规定分散在《民法通则》和各项环境法之中，但由于各有关规定存在冲突和某些不合理因素，导致理论分歧和适用上的困难，并且在环境民事责任承担的问题上产生了某些不公平现象。针对这些问题，笔者认为，中国环境在民事责任制度的改革与完善首先是立法的完善与创新，为此，中国似应制定一部综合性的《环境民事责任法》，对环境民事责任的相关问题作出具体规定。在《环境民事责任法》中不仅可以将目前分散在《民法通则》和各环境法规中的民事责任条款的不一致和不合理部分作出修改，而且还可以把目前民事责任条款中未作规定或规定不明确、不具体的内容订入其中。参考美国、德国、法国等的环境民事责任立法及《罗加诺公约》⁽¹⁹⁾(The Lugano Convention)，中国《环境民事责任法》至少应包括以下主要内容:

1．环境损害的范围。环保损害既应包括人身伤害和财产损害，也应包括环境本身，即自然资源如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等的伤损而造成的灭失或损失。由于中国现行环境法对环境损害的范围仅强调人身伤害和财产损失，导致许多污染损害案件虽有污染发生，但因无具体的人身伤害和可计量的财产损失而得不到追究。其实，对环境本身的损害往往具有潜在危险性，其损害后果可能比即时的人身伤害和财产损失更为严重。

2．责任主体的范围。美国《1980年综合环境反应、补偿与责任法》确定的责任主体的范围极为广泛，他们包括污染场所的所有者、废物处理设施原有的所有者或营运人、产生废物的工业活动操作者、废物运输和废物商人、参与有害物质处置或有关管理决策的公司官员等。笔者也认为，这类责任主体范围的确定宜宽不宜窄，他们应包括污染场所、污染设施和污染物质的所有者以及造成污染损害的活动的管理者和操作者。

3．责任原则。关于责任原则，各国立法分别采用严格责任、无过失责任、结果责任、过错责任和有条件严格责任等类型，近年来，许多国家如美国、德国、法国、比利时、希腊等立法均倾向于采用严格责任原则。例如，美国《综合环境反应、补偿与责任法》对于所有产生危险废物和那些非法排放的责任人，就强制规定适用严格责任原则，其结果，任何营运此类危险物质者均不必证明其犯有过错。⁽²⁰⁾也就是说，法律根本不问过错与否，责任人一概须承担清除和必要的赔偿责任。《罗加诺公约》引入了严格责任原则，并特别要求签署国对于损害环境的特定行为和由民间组织索赔的巨额费用应采取严格责任体制。⁽²¹⁾在中国现行的各项环境污染防治法中均已确立了无过错责任原则，但在自然资源保护法⁽²²⁾中则仍然规定了过错责任原则。过错责任原则的确定显然不利于保护生态环境的受害者的利益。实际上，环境污染与生态破坏往往是相互影响、相互作用的，因此，生态破坏所致的侵权现象也应适用过无错责任原则。为此，笔者认为在所制定的《环境民事责任法》中应采用无过错责任原则。

4．免责条件。目前有些国家的环境民事责任制度实行绝对责任或结果责任，一般不允许某些免责条件，目的在于维护严格民事责任的效果不因过多的抗辩而受到削弱。中国现行的环境污染防治法规定的免责事由范围比较广泛，即包括不可抗力、第三人过错和受害者自身责任三大类。显然，中国法律允许如此广泛的抗辩必然产生不利于受害者的后果。笔者认为，这三大类免责条件中，除了受害者的故意或重大过失可确定为污染者(责任人)侵权责任的免责或减责条件外，其余的诸如不可抗力、第三人过错、受害者的一般过失等不宜作为免责条件而排除污染者应承担的民事责任。因此，中国《环境民事责任法》似可订入受害者故意的免责条款和受害者重大过失的减责条款。只有这样，无过错责任原则的积极效果才能得到充分发挥。

5．举证责任。在环境侵权案件中，及时监测查明受害者的受害状况和原因，取得有关材料，对受害者的保护极为重要。然而污染受害者往往是没有这种技术能力和专业知识的贫弱农民、渔民或市民，因此，法律十分必要作出明确规定，以解决这一举证责任问题。但是，中国现行环境污染防治法均未对该问题作出规定。此外，一些国家关于“举证责任倒置或转移”的规定尚未体现在中国的环境法中。对于这个问题，中国《环境民事责任法》似可借鉴美国密歇根州《环境保护法》第3条的规定⁽²³⁾，即明确订入，原告只需简单证明被告已经可能给原告造成污染，诉讼请求即可成立;对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负举证责任。这样规定，才与现代侵权法“日益注重保护受害人利益”的发展趋势相符。

6．损害标准与赔偿范围。由于对环境的损害是多方面的，如对生态环境的损害、对污染场所的损害和对人身和财产的损害等。《罗加诺公约》第7条对“损害”所下的定义已确定了其范围，即“损害”包括人身伤亡、财产损失和环境伤损、因采取该项预防措施而造成的任何损失或损害，⁽²⁴⁾然而，对不同的损害须适用不同的标准。对生态环境的破坏应看是否造成“重大损害”，这就需要确定一个重大损害的评估标准。通过测试，如果该项重大损害是可以恢复的，则责任人应支付该项恢复费用，包括损害的评估费用;如果该项重大损害是不能恢复的，则责任人应赔偿与被破坏的自然资源等值的费用。对污染场所的损害应看是否导致对人和环境的“严重威胁”，这同样需要确定一个严重威胁的评估标准，通过评估如符合该标准，则污染者应负责清理污染场所或支付清理费用，以消除对人和环境的任何严重威胁。至于对人身和财产的损害则不采用“重大损害”的概念，但对人身健康和财产的恢复方面也应确定一些专门的标准。笔者认为，中国《环境民事责任法》似应给“损害”下定义并考虑损害的标准与赔偿范围问题。

(四)完善与创新环境刑事责任制度

在人类生态环境问题日趋恶化的情况下，环境刑事责任制度自然愈受重视，那些认为严厉的刑事法律责任并不适用于追究环境污染和破坏的违法行为的观念已得到了改变。近年来，西方一些发达国家如美国、日本等均尝试用刑法手段来对付严重污染破坏生态环境的违法犯罪行为，取得了抑制此类犯罪行为的社会危害性的明显效果。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护和回收法》、《有毒物控制法》、《综合环境反应、补偿与责任法》等环境法中均订入了环境刑法及刑罚条款，并使这类条款在美联邦法院和各上诉法院的环境犯罪判例中得到详细的解释和不断的完善。⁽²⁵⁾日本除了在《大气污染防治法》、《噪音控制法》、《土壤污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋污染防治法》及《恶臭防治法》等规定了刑罚条款外，还于1970年制定了《公害罪法》，这是专门规定有关环境污染犯罪及其刑罚的单行刑事法律，也称“特别刑法”。⁽²⁶⁾中国关于刑事法律责任的立法，则是在环境法中规定某种犯罪构成，其刑罚则依照《刑法》分则中规定的相关罪名执行，如《大气污染防治法》第61条、《海洋环境保护法》第91条、《防沙治沙法》第38条和《森林法》第39、40条等。对比美、日等国环境刑事立法，不难看出中国刑事法律责任制度尚存在许多不足，有待中国立法机关加以完善和创新。

首先，应扩大污染责任人承担环境刑事责任的范围。根据中国现行《刑法》关于重大污染事故罪的规定，污染环境责任人只有在其污染行为造成公私财产的重大损失或人身伤亡的严重后果时才须承担刑事责任。相反，当污染事故并未致公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果，但严重污染了环境要素，行为人显然不必承担刑事责任。反映到司法实践上的做法是，对环境刑事犯罪结果的认定依然以公私财产的重大损失和人身伤亡的严重后果为判断标准，导致许多严重污染环境本身的事故得不到法律追究。其实对环境本身的严重污染，其危害性远远大于公私财产的重大损害，只不过人们往往重视的是眼前的利益而未考虑未来的发展罢了。按照《建立世界贸易组织协定》的可持续发展要求，笔者建议，中国《刑法》应扩大污染环境责任人承担刑事责任的范围，即将环境本身明确规定为刑法的直接保护对象，只要责任人严重污染了某一种环境要素，就应当受到刑事处罚而不论其污染行为有无导致财产的重大损失或人身伤亡的严重后果。

其次，须惩处环境过失犯罪。从中国《刑法》规定的“破坏环境资源保护罪”的各项具体犯罪来看，其犯罪构成的主观方面均为故意。这就是说，在实践中过失实施了污染和破坏环境的行为，即使造成了严重的危害后果，也不必承担刑事责任。这一规定显然与多数国家关于惩罚过失犯罪的环境刑事立法相悖，也不利于环境保护基本国策的贯彻执行。因此，过失造成重大环境污染和破坏生态安全的责任人，应同样受到惩处，只是在量刑上有所区别即可。

再次，应严惩盗伐森林犯罪。现行《刑法》第345条规定，盗伐森林，数量特别巨大的，处7年以上有期徒刑，并处罚金。而《刑法》第264条规定，盗窃公私财物，数额特别巨大的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑或死刑，并处罚金或者没收财产。以上两项规定，犯罪行为同为“盗”，但侵害的客体却不同，前者侵害的客体是环境权益和国家对森林资源保护的管理秩序，而后者侵害的仅属一种单纯的财产权。相比之下，前者的经济效益和生态效益明显高于后者的经济价值。然而，按照《刑法》的相关规定，对盗伐数量特别巨大的盗伐森林罪，仅判处7年以上有期徒刑，并处罚金;而对盗窃同样数额财产的盗窃罪，则判处10年以上有期徒刑或判处无期徒刑或死刑，并处没收财产。从而导致了盗窃数量相当，但因所盗对象不同而在刑罚上差别甚大的后果。为了消除这种不公平的后果，惟有修订《刑法》，加重刑罚，严惩盗伐森林犯罪。

最后，应惩罚环境犯罪的行为犯。中国《刑法》规定的环境犯罪除了第339条“非法处置进口固体废物罪”外，在犯罪形态上均属于“结果犯”。也就是说，各种犯罪均以发生实际损害结果为成立犯罪既遂的必要条件。这些实际损害后果包括致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果的;破坏野生动物资源，情节严重的;数量较大，造成耕地大量毁坏的;造成矿产资源破坏的;毁坏珍贵树木的等。这些规定告诉人们，污染或破坏生态环境，只要不发生重大的实际损害后果，责任人是不必承担刑事责任的。相反，美国《资源保护和回收法》却规定，任何人故意运输或导致运输该法标明列举危险废弃物和没有许可证的设施的行为，均构成生态环境犯罪行为。同样，美国在处理关于生态环境犯罪的判例中，环境犯罪的行为犯均已得到惩处。据此，笔者认为，对于那些社会危害性大，后果难以恢复的环境污染和生态破坏行为，如《刑法》第338条规定的“重大环境污染事故罪”的各项污染行为，以及其他条款规定的非法处置进口固体废物的行为、非法捕猎珍贵、濒危野生动物的行为等，均应规定为行为犯，只是在量刑上比结果犯轻则可。

(五)改革与创新环境行政诉讼制度

通过对中国环境诉讼制度的反思，发现其存在问题种种，尤其是其中的原告诉讼资格和复议前置问题，已经到了非改不可的地步，特别是在立法上的改革与创新，美国的环境立法与司法解释为我们提供了很好的参考。为此，笔者提出如下三点建议:

先是确认个人、环保组织的环境行政诉讼资格。美国的各项环境法中几乎都有公民诉讼条款，例如，《清洁空气法》第304条规定，任何人均得以自己的名义，就该法的规定之事项，对包括美国政府、政府机关、公司和个人在内的任何人提起诉讼。同时这些环境法还订入了“诉讼通告期”和胜诉方免除律师费用以及其他一些原则性条款，形成了一套比较完整的环境行政诉讼规定。此外，还通过审判实践，作出了放松对公民诉讼资格限制的司法解释，使该项制度不断完善。然而，中国《行政诉讼法》及资源法均未对该问题作出规定，而在中国环境法中则仅规定任何单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。单从这一规定看，似乎行政主体的违法行政行为也包括在内。然而按照中国行政诉讼法的规定，原告的诉讼资格却受到“合法权益”、特定“行政行为”和“第三者”无原告资格的诸多限制。实际上，被检举和被控告者显然指污染和破坏环境者，而不是指环保主管部门和政府机构。因此，这一规定并非对公民、环保组织行政诉讼资格的确认。不过，在司法实践中，中国部分法院已承认针对特定环境行政行为提起的撤销之诉和针对环境行政机关的不作为提起的课以义务之诉、管制措施请求之诉，如江苏省扬州市朱兴华等49位居民诉该市规划局、劳动局、环保局、消防支队建设工程规划许可证案和河南平顶山市李兴芳等295户居民诉该市环保局不履行法定职责案⁽²⁷⁾等。为了改革与完善中国环境行政诉讼制度，首先必须通过立法形式，确认公民和环保组织的环境行政诉讼资格。

再是放宽环境行政诉讼中个人的原告资格标准。环境行政诉讼制度的目的不仅仅是为个人的合法权益提供救济，而且还为了监督行政机关依法行政。个人作为原告提起诉讼，所维护的合法权益往往具有公共利益的性质。而根据中国行政诉讼法和环境法关于“合法权益”、特定“行政行为”和“第三者”无原告资格的规定，个人的原告资格多遭否定。然而，关于放宽个人原告资格标准的建议，笔者认为，美国环境行政司法判例上的相关解释可供我们参考。尤其是联邦最高法院在1973年的“合众国诉学生环保协会案”中对确认原告诉讼资格的两个法律要素⁽²⁸⁾所作的解释更具有参考价值。这一司法解释表明，只要原告能证明他已受“事实上的损害”，并且确认他所指控的政府违法行政行为与他所享用的部分环境所遭受的损害存在因果关系，而不论这种损害是物质上的还是美学上的损害。这说明了美国环境行政诉讼制度已废除了传统的适格理论，最大限度地放宽了环境行政诉讼中公民的原告诉讼资格标准，使违反环境法的政府机关可以作为被告被提起行政诉讼。各国法律之所以设定原告资格，目的在于防止滥诉。而在中国，由于国人受传统文化的影响，不到万不得已，民众是不会告官的，受害人往往是不敢诉、不愿诉，根本谈不上滥诉。因此，就是最大限度地放宽个人的原告诉讼资格标准也不至于导致滥诉情形的发生，更何况，中国当前的违法环境行政行为有增无减的事实是路人皆知的。放宽个人的原告诉讼资格标准，允许甚至鼓励个人为维护具有公共性质的合法权益而与违法环境行政行为作斗争，显然不失为抑制环境行政腐败的一种有效措施。

最后是改行政复议前置程序为选择程序。中国现行《行政复议法》和某些环境法都将行政复议确定为环境行政诉讼的必要前置程序，这不但与WTO的司法审查规则相悖，也与当事人“意思自治原则”精神不符。因此，笔者建议将行政复议同样作为一种行政纠纷的解决途径，供当事人选择。具体做法是，修改《治安管理处罚条例》第39条、《行政复议法》第14、30条和有关环境法中关于复议前置的规定。修改后的内容可为:“环境行政相对人对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体环境行政行为不服的，既可以向作出该具体行政行为的部门或人民政府申请复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。对复议决定仍不服的，当事人可以向人民法院起诉。”

(原文刊于《法律科学》2003年第4期)

【注释】

(1)2000年国务院发布的《全国生态环境保护纲要》，其中明确指出:“如果生态环境继续恶化，将严重影响中国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全。”

(2)可持续发展的核心内容是:既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害。参见《环境与发展——里约宣言》第3、4项原则。

(3)参见汪劲:《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第135页。

(4)“三同时”是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发项目中防治环境污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用。

(5)行政代执行是指法定义务人拒不履行法定义务或履行法定义务达不到规定的要求，环保行政主管部门指定其他有履行能力的单位代为履行，履行费用由法定义务人承担。

(6)参见朴光洙、刘定慧、马品懿编著:《环境法与环境执法》，中国环境科学出版社2002年版，第60页。

(7)参见朴光洙、刘定慧、马品懿编著:《环境法与环境执法》，中国环境科学出版社2002年版，第60页。

(8)参见肖剑明:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第491页。

(9)《水污染防治法》第55条第1款、《大气污染防治法》第62条第1款、《固体废物污染环境防治法》第71条第1款、《环境噪声污染防治法》第61条第1款等均作了类似规定。

(10)引自张梓太博士论文:《环境法律责任研究》，第55～57页。

(11)张新宝:《中国侵权行为法》，中国社会科学院出版社1998年版，第532页。

(12)参见肖剑鸣:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第454页。

(13)具体内容参见白光、苏佳斌主编:《WTO规则适用50例》，工商出版社2002年版，第125～139页。

(14)白光、苏佳斌主编:《WTO规则适用50例》，工商出版社2002年版，第138页。

(15)参见金瑞林主编:《环境法学》，北京大学出版社1990年版，第121页。

(16)参见王明远著:《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第82页。

(17)参见刘波:《关于环境管理中“费改税”的构想》，载《经济法学、劳动法学》2002年第4期，第20页。

(18)参见刘波:《关于环境管理中“费改税”的构想》，载《经济法学、劳动法学》2002年第4期，第22页。

(19)其全称为:欧洲理事会《关于对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约》(Convention on Civil Liabilty for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment)，该公约于1993年3月通过并于6月21日起在罗加诺和瑞士开放供欧洲理事会成员国签署。该公约将在3个国家批准后生效。See Mark Wilde，“Civil Liabilty for Environmental Damage”，Kluwer Law lternational，2002，p.175.

(20)See Moore，Magaldi＆Gray，“The Legal Environment of Business”，South-western Pubishing Co.，1987，p683.

(21)See Mark Wilde，“Givil Liability for Environmental Damage”，Kluwer Law International，2002，p.175.

(22)如1998年《森林法》第44条、2001年《防沙治沙法》第42条等均强调:“违反本法……致使森林、林木受到毁坏的或造成损失的，应当赔偿损失。”

(23)该条规定:“原告只需举出简单的证明被告已经或者可能污染水、大气等自然资源等证明，诉讼请求即成立;如果被告要免于承担责任，则须举证说明，他没有或不可能造成这种污染，或者没有切实可行的办法来代替他们采取的行动，而且他的行动是以保护这些资源免受污染的目的作为出发点的。”

(24)See Mark wide，“Civil Liability for Environment Damage”，KLuwer Law International，2002，p.278.

(25)参见肖剑鸣:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第434～436页。

(26)参见肖剑鸣:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第419～420页。

(27)王明远:《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第97页。

(28)一是不能因为许多人遭受同一损害而简单地否定受害人中某一个人所具有的诉讼资格，这是由于如果仅仅因为许多人遭受同种损害而否定某些人的诉讼资格，那就意味着，对于危害性更严重的和更广泛的政府行为将没有人能提起控告。二是诉讼资格审查应当是质量上的，而不是数量上的审查。因此，只要损害存在就表明受损害者具备诉讼资格，而损害程度的大小则无关紧要。引自肖剑鸣:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第441页。