环境规则对中国出口贸易的影响与中国的法律对策

第三章　WTO环境规则对中国出口贸易的影响与中国的法律对策

由于人类生活水平不断提高，环保意识日益增强，成员方尤其是发达成员依照WTO环境规则的要求，几乎没有例外地制定了严格的环境技术法规，对产品和服务适用了更为严格的环境技术标准。中国作为WTO的主要成员之一，⁽¹⁾有必要加强对WTO环境规则的探讨。本文分析了中国出口产品面对的种种困难，提出了中国立法机关、政府部门、行业协会、科研机构和出口企业应当采取更加积极的法律措施。

——题记

随着WTO环境规则对中国的生效，WTO发达成员纷纷采取严格的环境技术标准，对中国出口产品进入国际市场构成严重阻碍，其中原因和问题种种，如何从法律上予以应对和解决，是当前中国法律研究人员应当探讨的一项重要课题。

一、WTO环境规则对成员方环境问题的原则要求

乌拉圭回合并没有达成贸易与环境问题的专门协定。然而，关于贸易与环境关系的原则和规则则分别规定在WTO各项协定中。乌拉圭回合结束之际通过的《关于贸易与环境的决议》和《关于服务贸易与环境的决议》与这些原则和规则共同构成贸易与环境关系问题的法律体系并对各成员方的环境立法产生重大影响。

贯穿于整个WTO规则体系的最惠国待遇原则、国民待遇原则、统一实施原则、透明度原则以及司法审查原则，同样适用于各成员方的环境领域，并对其提出了相应的原则要求。

适用于环境领域的最惠国待遇原则，⁽²⁾要求成员方按照WTO规则和各方的承诺在实施环境法律措施时给予另一方及其国民、公司的待遇不得低于其给予任何第三方及其国民、公司的待遇。其适用范围包括与环保有关的产品、服务和知识产权保护等领域;而适用于环境领域的国民待遇，⁽³⁾则要求成员方在实施环境法律措施时给予外国成员方及其国民、公司的待遇不得低于给予其本国国民、公司的待遇。总之，这两项原则要求成员方公平对待来自所有成员方的与环保有关的产品、服务和知识产权保护等。适用于环境领域的统一实施原则，⁽⁴⁾要求成员方在其领土内以统一的方式实施与产品、服务、知识产权保护和国际投资有关的各项环境法律措施，也即是说，各区域不得执行和采取与国家相关制度相悖的环境政策、环境法律、环境标准和环境措施;而适用于环境领域的透明度，⁽⁵⁾则要求成员方迅速向其他成员方公布涉及或影响货物贸易、服务贸易、知识产权保护和国际投资的各项环境法律措施，同时在这些法律措施发生变更或通过新制度时向贸易与环境委员会报告，并且及时答复其他成员方及其国民、公司的咨询。此外，透明度原则还要求成员方以公开、公正的方式从事环境执法、司法和法律监督。然而，对于那些一旦公布即会妨碍执法或违背公共利益或损害特定公司、企业合法商业利益的机密信息则可不予公布。适用于环境领域的司法审查原则，⁽⁶⁾要求成员方维持和尽快设立司法、仲裁机构或行政法院以迅速审查环境行政机关的环境行政决定。这类仲裁机构或法院应当独立于环境行政机关之外。该项原则显然否定了环境行政机关的最终决定权。

除以上各项原则要求外，《建立世界贸易组织协定》在序言中指出:“各成员方应按照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相符的方式，加强为此采取的措施。”其实质精神是“可持续发展”，⁽⁷⁾即保证国际货物与服务贸易、国际投资的“绿化”发展和保证“绿色”技术与知识产权的有序保护和转让，促进国家间的公平竞争。可以看出，环境问题并非WTO追求的直接目标，但它把贸易与环境结合起来，把环保的要求纳入到各国的经济和社会发展的轨道。因此，环境问题在WTO体制中占有相当重要的地位。

二、WTO环境规则对成员方环境问题的具体要求

WTO把环保要求纳入到其框架协定中，其具体要求分别体现在GATT、GATS、TRIPS协定、SCM协定、《农产品协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《实施卫生与植物检疫措施协定》之中。其主要内容分述如下:

在货物贸易方面，根据GATT第20条(b)款和(g)款的规定，只要“不对情况相同的成员方构成武断或不合理的差别待遇，或不对国际贸易构成隐蔽的限制”，任何成员方均有权采取“为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施，或为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”。这一规定原本是WTO法律体制的一般例外条款，但在实践中却被用做采取环保措施的基本规定。《技术性贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物检疫措施协定》均在其序言中重申:“不应阻止任何成员方在其认为适当的程度内采取必要措施，保护人类、动物或植物的生命或健康或保护环境，但这些措施不得构成对相同情况成员方的不合理歧视，或构成对国际贸易的变相限制。”

在服务贸易方面，成员方可以按照GATS第14条(2)款的一般例外规定，在不对情况相同的成员方构成任意或不合理歧视，或不构成对服务贸易的变相限制的前提下，有权采取“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的限制性措施”。

在知识产权保护方面，按照TRIPS协定第27条第2、3款的规定，各成员方为了保护人类、动物或植物的生命或健康，或避免对环境造成严重损害，可拒绝对某些发明授予专利权，以阻止对这些发明的商业利用。如对“除生物外的植物和动物，以及生产除非生物和微生物外的植物和动物的生物方法”拒绝授予专利权。

在补贴问题上，成员方按照SCM协定第8条第2款(C)项的规定，为促进现有设施适应新的环境法律要求而提供补贴，只要补贴占所需成本20%以下，则被视为不可诉补贴，即所谓“绿色补贴”。

此外，《关于贸易与环境的决议》还提出，各成员方在维护和保障一个开放、非歧视和公正的多边贸易体制与采取行动保护环境及促进可持续发展之间不应存在、也不必要存在任何政策矛盾，并期望在多边贸易体制的权限下协调贸易与环境领域的政策。

从上述各项协定和决议关于环境问题的规定来分析，WTO一方面既承认各成员方为保护人类、动植物的生命或健康及环境，有权制定和采取自己的环境政策、法规和措施，并确定自己的环境目标;另一方面又要求这些政策、法规和措施不得妨碍多边贸易体制的正常运行，使环保措施成为“绿色贸易壁垒”。实践上，从近年WTO争端解决机构审理的涉及环境问题的贸易争端案来看，WTO成员在制定和实施本国的环境政策、法规和措施方面享有的自主权也得到WTO的充分肯定。

三、WTO环境规则及环境技术标准对中国出口贸易的影响

WTO环境规则的原则要求和具体要求虽同样适用于所有WTO成员，但是，自由贸易和保护环境的关系却常常表现为发达成员与发展中成员的利益冲突。发达成员由于生活水平高，环保意识强而对产品和服务适用高环境技术标准;相反，发展中成员多因国内贫困和人口增长等社会压力而鼓励扩大出口贸易，且主要以低价出口、资源密集型初级产品作为自己外贸的比较优势。作为刚刚步入WTO门槛的中国，与其他发展中成员一样，其出口贸易受WTO环境规则和发达成员环境技术标准的负面影响是显而易见的。由于按照GATT第20条(b)款和GATS第14条(2)款的规定，各成员方均有权采取“为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。因此，发达成员对进口产品和服务多采用了严格的环境技术标准，俗称“绿色贸易壁垒”，给中国出口贸易带来种种不利影响。其原因是多方面的。

首先，许多出口产品质量低，安全性能差而缺乏综合竞争力。长期以来，中国多数出口企业的环境法律意识极为薄弱，既不懂得WTO环境规则，又不了解发达国家环保法规和技术标准，生产、出口一贯制，仅关注产品数量的增长而忽视产品质量的提高。这在发达国家日益注重保障人类健康的今天，中国出口产品，特别是食品的质量安全水平是难以通过发达国家的检验检疫大关的。例如，2002年1月30日欧盟委员会以中国水产品的氯霉素超标为由，正式作出禁止中国水产品进口的决议。受欧盟该举措的影响，日本、美国、韩国、加拿大等也加强了对产自中国水产品的检验检疫，并采取了一些限制性措施。据调查，这些出口企业因欧盟禁令遭受的损失均在300万～500万美元之间。⁽⁸⁾

其次，国际、国外环境技术标准的采用对中国出口贸易形成障碍。以纺织品服装为例，作为中国最大贸易伙伴的欧盟，在纺织品服装进口领域，利用了“生态标签”(eco-label)和“生态纺织品认证”(Oeko-Tex Standard 100)。前者是欧盟制定的，后者是国际环保纺织协会于1992年制定的，用以测试纺织品和成衣制造在影响人体健康方面的性质，是世界范围内判别纺织品生态性能的基准，是世界上最权威，影响最广泛的生态纺织标签。据统计，截至2002年3月30日，中国已获得该标签认证的企业共有250家。⁽⁹⁾虽然，加贴生态标签并非强制性规定，然而获得“生态纺织品认证”的企业，其纺织品和服装有更多的机会进入欧盟市场。从目前的形势看来，中国纺织品和服装出口还将面临重重困难。其他贸易伙伴如德国等西方国家在纺织品和服装进口方面，自1994年起就通过立法或制定苛刻的环境技术标准，禁止118种含耦氮染料的纺织品进口，导致中国此类纺织品出口中断，1999年损失超过65亿美元。⁽¹⁰⁾此外，发达国家对食品、农产品等所实施的苛刻而复杂的环境技术标准和质量认证制度，名目繁多的包装、卫生检疫等要求，同样构成一道道难以跨越的门槛，使中国优势农产品及其加工品出口遭到了国外技术壁垒的“连环狙击”。⁽¹¹⁾

再次，开展产品绿色认证使出口产品成本上升而削弱其国际竞争力。多数发达国家通过立法对来自发展中国家的有比较优势的环境敏感性产品采用绿色标志认证、征收绿色关税和附加税或实施反补贴等手段加以限制。中国出口企业为了应对相关国家诸如食品中农药残留量、陶瓷产品中含铅量、皮革中五氯苯残留量的规定，以及玩具、烟花的安全性、包装材料的性能与重复使用要求等，均需支付一笔资料收集费和检验费。尤其是那些为了获取绿色标志认证的出口企业，还需支付包括检验费、测试费、评估费、购买先进仪器设备费、认证申请费和标志使用年费等大笔费用，造成相关产品成本大幅上升，昔日的价格优势因此而丧失。

然而，以上种种负面影响毕竟是暂时的。从长远的发展观来分析，眼前的不利因素未必不能成为未来推行可持续发展战略的积极因素。因此，WTO环境规则和国际、国外环境技术法规与标准在给中国出口贸易带来不利影响的同时，也给中国许多出口产品和服务创造了新的市场机遇。例如，企业要生产符合发达国家消费者需求的绿色产品，则必须按相关要求改造产品设计和包装，这样做，相关产品必然得到更多消费者的青睐而占据更大的市场。又如，企业要生产和出口绿色产品，且在国际市场上保持应有的份额，就必然要熟知WTO环境规则和相关国家的环境技术标准，把握最新信息，使自己立于不败之地。此外，企业在发展绿色产品出口的同时，必然会将绿色产品推向国内市场，从而提高国内消费者的人身健康安全水平。

总之，WTO环境规则和国际、国外环境技术标准的影响是双方面的，只要我们正视这些不利因素，正确处理贸易与环境的关系，特别要开展绿色认证和采用清洁生产工艺等环保工作，不断攻破绿色壁垒，中国的出口贸易就一定能持续发展。

四、应对WTO环境规则及国外环境技术标准的法律对策

面对WTO环境规则和一道道的“绿色贸易壁垒”，中国只有应对和跨越而没有退路。为此，中国立法机关、政府部门、行业协会、科研机构和出口企业似应分别采取以下法律对策:

1．加快完善与创新环境法律制度，维持贸易与环境关系的平衡。

“入世”后，中国应按照WTO规则的要求，不断完善出口管理机制，特别在出口管制的立法上，已公布了一整套货物、敏感物项和技术出口管理法规，形成了较为全面的货物、敏感性物项和技术出口管理体系。⁽¹²⁾这一举措是中国履行WTO义务，推进贸易自由，促进经济发展的具体体现。然而，中国在履行WTO环境保护义务方面却还存在较大差距，也就是说，重贸易自由，轻环境保护的观念无论在领导者或百姓中均普遍存在。特别体现在环境资源立法问题上，近年来虽也修订、颁布了几部环境法和十几部资源管理法和数百项环境标准以及数目繁多的地方性环境资源法规和规章，初步形成了环境资源法律体系，然该法律体系存在种种需要完善的问题:

一是立法机制的完善。由于现行环境资源立法多委托有关行政部门草拟而使其部门利益色彩、行政管理色彩浓郁，导致这些立法注重规定管理部门的行政权力和管理相对人的法律义务，而忽视对社会公众和管理相对人正当权益的保护，明显不利于加强对环境资源行政执法机关及其工作人员的制约，也不利于对公民生命权、健康权与正当环境权益的保护。⁽¹³⁾笔者认为，这种做法必须加以改革，即除关于环境资源保护的标准、行政规章可由相关行政部门草拟外，环境资源法律和行政法规应分别由全国人大环境与资源保护委员会和国务院法制工作主管部门主持起草，不宜再行委托起草办法。

二是公众参与机制的健全。公众参与是指公众参与环境影响评价工作，特别是参与那些可能影响他们生活和工作的社区决策，以及对决策执行的监督。现行环境法律、法规中只有极少数对公众参与问题作了极为原则的规定，使该机制不健全，且未落到实处。针对这种现状，笔者认为，中国应健全并逐步完善公众参与机制，具体做法可借鉴美国、日本等的立法，并结合中国国情，先在《环境保护法》中订入环评中的公众参与条款，使其具有普遍约束力;再制定《环境影响评价法》，由其规定公众参与环评的具体内容和程序保障条款，使该项制度真正得以实施并不断完善。

三是强制性环境标志产品认证制度的建立。中国自1993年起开始实施环境标志认证工作，1994年成立了中国环境标志产品认证委员会，并且出台了关于环境标志产品认证管理的有关法律文件和技术要求，2002年6月又公布了《中华人民共和国清洁生产促进法》，使中国环境标志产品认证走上了法律的轨道。然而，按照以上法律、法规的规定，目前该项制度实行的是自愿申请原则⁽¹⁴⁾，这一原则显然与当前发达国家对进口产品和服务推行日趋严格的环境标准的形势不符，在一定程度上削弱了中国生产出口企业攻破国外绿色贸易壁垒的积极性。为此，笔者认为，为了有效地通过发达国家对中国出口产品的严格检验，国家应通过立法将自愿性申请原则上升为强制性申请原则，即建立强制性环境标志产品认证制度。

2．充分利用WTO“绿色补贴”规则，支持企业生产与出口环保产品。

根据SCM协议第8条第2款(C)项的规定，成员方为促进现有设施⁽¹⁵⁾适应法律或法规实行的新的环境要求(只要这些要求对企业产生更多的约束和财政负担)，向企业提供一次性的所需费用不超过20%的补贴，属“绿色补贴”。为鼓励生产出口产品的企业生产符合国际环保要求的绿色产品，中国应当加强和完善分级管理的环保基金制度，中央基金主要用于清洁工艺技术、设备，“末端”治理技术，设备等的研究、开发、推广和应用;地方基金主要用于帮助地方修建或改建环保基础设备以及地方清洁工艺技术、设备的研究、开发、推广和应用等。笔者认为，凡采用清洁生产并提出绿色标志认证的企业，都应从环保基金中一次性获得不超过所需费用20%的补贴。当然，该项补贴也可按不同情况分别从国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金，或中小企业发展基金中支出。⁽¹⁶⁾

3．大力推行国际环保标准和行业质量认证制度，提高出口产品的竞争力。

ISO14000是国际上通行的环保管理系列标准。获得该项认证，即意味着产品能顺利地进入国际市场。目前全球已有近万家企业获得了该项认证，但中国企业通过该项认证的仅有200多家。显然，中国还需花大力气，争取更多的企业获得该项认证。为此，中国政府应大力推行该项认证工作，并通过立法确立环境认证制度，建立和完善中国的环境技术标准和技术法规体系，同时积极寻求通过签订多边或双边协定参与国际标准互认，消除贸易磨擦。此外，中国行业协会也应大力推行行业质量认证制度，协助政府和有关部门开展行检行评。为实施该项制度，行业协会必须抓好各项相关的工作。例如，中国水产行业协会针对当前面临的水产品质量安全水平亟须提高的问题，组织了HACCP质量管理体系的培训，企业质量管理员的培训，WTO贸易规则的培训，国际主要水产品市场检验检疫等行业培训。通过实施行业质量认证制度，改变中国出口产品从过去关注产品数量的增长转向关注产品质量的提高。在这方面，行业协会肩负着不可推卸的重任，并将发挥着无法取代的作用。

4．认真研究WTO环境争端案例，为立法机关和政府部门提供参考意见。

从1982年到1995年，GATT共审理了7起与环境有关的争端案。WTO成立后，争端解决机构又审结了巴西、委内瑞拉诉美国“汽油标准”争端案，美国、加拿大诉欧共体“荷尔蒙牛肉”争端案，印度、马来西亚、巴基斯坦、泰国诉美国“虾和海龟”争端案，马来西亚诉美国“关于实施虾和海龟”争端裁决的争端案和加拿大诉欧共体“石棉”争端案等。如果认真研究这些案例，不难发现这些争端虽然都是围绕着一成员方所采用的环境措施是否符合GATT第20条(b)款或(g)款的要求这一核心问题，但是WTO专家组与上诉机构在审理其争端案件时所作的解释已发生了新变化。例如，WTO争端解决机构审结的巴西、委内瑞拉诉美国“汽油标准”争端案和印度等诉美国“虾和海龟”争端案，以及加拿大诉欧共体“石棉”争端案，均表明了专家组、上诉机构对日益突出的环境问题的高度重视。具体体现在对GATT第20条(b)款和(g)款的解释上:GATT专家组为了防止GATT第20条(b)款被滥用，因而对该款的解释持极为严格的态度，尤其是强调环保措施的“必要性”和“无可替代性”，导致援引该款的成员都以败诉而告终。而WTO专家组在审理“石棉”案时却指出，法国(欧共体)采取的关于石棉的措施属于保护人类生命和健康的措施，是必要的，因为没有其他可利用的替代措施。上诉机构还进一步指出，WTO成员有权决定其认为合适的健康保护水平。⁽¹⁷⁾这一解释与关贸总协定时期相比，显然已发生了重大变化。WTO专家组和上诉机构对第20条(g)款的解释却持宽泛态度，他们指出:该款中的“自然资源”在内容和范围上都不是静止不变的，而是随着时代、社会的发展而变化的，无论是生物的资源还是非生物的资源，都在GATT第20条(g)款的范围之内。⁽¹⁸⁾以上解释预示，随着环保进程的推进，WTO考虑环保与贸易的关系问题时的价值取向可能发生变化，只要一成员的环保措施符合GATT第20条(b)款和(g)款的总体要求或WTO其他环境规则的规定，即使被诉至WTO争端解决机构，也会被认定为合法而获胜诉。“石棉”案的裁决结果就已证实了这一点。

总之，认真研究WTO环境争端案例，是科研机构的一项重要任务。通过研究，了解和掌握WTO解决环境争端的新动向，为中国立法机关和政府部门完善环境法律体系，应对和利用WTO争端解决机构提供参考意见。

5．积极启动WTO争端解决程序，维护出口企业的合法权益。

根据WTO环境规则的规定，一成员按照自身需要制定环境法规和实施环境措施的权利，要受到其依据GATT及其他相关协定所承担的义务的限制。在货物贸易方面，无论GATT第20条(b)款和(g)款，还是《技术性贸易壁垒协定》或《实施卫生与植物检疫措施协定》的序言，都无不既申明允许成员方在其认为适当的程度内采取必要措施，保护人员、动植物的生命或健康或保护环境，又强调这些措施不得构成对相同情况成员方的不合理歧视，或构成对国际贸易的变相限制。此外，《技术性贸易壁垒协定》第2条第3款和《实施卫生与植物检疫措施协定》第5条第4款都强调了“最少贸易限制”原则。⁽¹⁹⁾这就说明，环境保护尽管被WTO环境规则承认为合理目标，但维护多边贸易体制、防止各种形式的贸易壁垒仍然是其主要宗旨。至于这种贸易限度的程度大小，还有赖于WTO争端解决机构在解决与环境有关的争端时对以上相关条款所作的解释。

从当前成员方诉诸WTO争端解决程序的争端来看，与环境有关的争端案件呈上升趋势，表明了成员方日益重视对人类、动植物生命和健康，以及对可用竭自然资源的保护。当中国出口产品遭遇其他成员的技术法规或环境技术标准的不合理歧视或变相限制(即绿色贸易壁垒)给中国企业造成重大损失时，有关出口企业及其行业协会应积极收集证据，并及时提请中国政府诉诸WTO争端解决机构，以维护中国出口企业的合法权益。

(原文刊于《国际贸易问题》2004年第3期)

【注释】

(1)现任WTO总干事拉米在2006年下半年的一次网聊，回答网民的提问时说:“中国在WTO中居于领导地位。”

(2)WTO的最惠国待遇原则分别适用于货物贸易、服务贸易和知识产权保护等领域。见GATT第1条、GATS第2条、TRIPS协定第4条。

(3)WTO的国民待遇原则适用于货物贸易、服务贸易、知识产权保护等领域。见GATT第3条、GATS第17条和TRIPS协定第3条。

(4)WTO的统一实施原则适用于货物贸易等领域。见GATT第10条第3款(1)项。

(5)WTO的透明度原则均适用于货物贸易、服务贸易、知识产权保护和国际投资等领域。见GATT第10条第1款、GATS第3条、TRIPS协定第63条和TRIMS协定第6条。

(6)WTO的司法审查原则在反倾销、反补贴、货物贸易、服务贸易和知识产权等领域同样适用。见《反倾销协定》第13条、SCM协定第23条、GATT第10条第3款(2)项、GATS第6条、TRIPS协定第32条和第41条第4款。

(7)可持续发展的核心内容是:既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害。参见《环境与发展——里约宣言》第3、4项原则。

(8)参见王惠丽:《水产品出口亟待“破壁”》，《国际商报》2003年1月30日，第1版。

(9)参见傅莲英:《突破国际纺织品市场“绿色”贸易壁垒》，《国际商报》2002年5月30日，第2版;张锡安:《发达国家对中国纺织品出口将实行新的贸易保护》，《国际商报》2002年6月25日，第2版。

(10)参见卢授永、杨晓光:《国际贸易中的绿色瓶颈制约及其对策》，载《国际贸易问题》2003年第1期，第42页。

(11)陈正红:《技术壁垒缠上农产品》，《国际商报》2003年2月18日，第1版。

(12)见《国际商报》2001年12月20日，第1版;王晓东:《中国不断完善出口管理机制》，《国际商报》2003年2月20日，第1版。

(13)参见马骧聪、王明远:《中国环境资源法的发展:回顾与展望》，《国际环境法与比较环境法》(第1卷)，法律出版社2002年版，第342页。

(14)《中华人民共和国清洁生产促进法》第30条就是对该原则的进一步确认。

(15)现有设施指实行新的环境要求时已运行至少2年的设施。引自SCM协议第33个脚注。

(16)参见《中华人民共和国清洁生活促进法》第33、34条。

(17)张若思:《世界贸易组织内的“环境”争端》，载《环球法律评论》2002年冬季号，第400～403页。

(18)白光、苏佳斌主编:《WTO规则适用50例》，工商出版社2002年版，第138页。

(19)《技术性贸易壁垒协定》第2条第3款规定:“如导致采用技术法规的情况或目标已不存在，或者情况或目标发生变化后，能采用更少的贸易限制的方式时，则这些技术法规应予取消。”《实施卫生与植物检疫措施协定》第5条第4款规定:“各成员确定适当的卫生或植物保护程度时，应考虑将对贸易的消极影响减少到最低限制这一目标。”