法国行政法院制度概述

第一题　法国行政法院制度概述

一、法国司法体制概述

(一)司法体制的宪法规定

1958年公布施行的现行法国宪法，对第五共和国的司法体制作了明确规定。根据分权原则，国家权力分别由立法、司法和行政机关行使。这种分权制与美国典型的三权分立相比较，有较大的区别。与美式的司法体制不同，法国独立的司法体制具有某些独特之处。法国宪法上的司法权和通常所讲的司法权有所不同。法国的司法职能不但分属于司法和行政两个系统的法院，而且对于涉及宪法和政治事务的管辖权又被授给了专业司法系统以外的特殊机构。宪法上只提到一种置于共和国总统保证之下的“司法机关”，并由总统负责主持它的代表机构，即最高司法会议(法国宪法第65条)。

法国宪法规定，“共和国总统保证司法独立”，“最高司法会议协助总统”，“总统任最高司法会议主席，司法部长任当然副主席”。最高司法会议还包括依照组织法所规定的由总统任命各委员。

最高司法会议对最高法院法官的任命及上诉法院首席法官的任命

提出建议。最高司法会议对司法部长有关任命其他法官的建议提出意见。最高司法会议又是法官纪律委员会，在这种情形下，最高司法会议由高等法院首席法官主持。

(二)法国司法体制特点

现代法国司法体系的特点表现在以下三个方面。

首先，法国存在着两个法院系统，即普通法院系统和行政法院系统。普通法院，也叫私法法院，这种法院审理除行政案件以外的所有案件。法国行政法院系统诞生于拿破仑一世统治时期，它自成体系，其司法目的明确，就是对行政活动实行司法监督，专门审理国家机关之间、国家机关或行政官吏在行使公务过程中由于越权、滥用权力而引起的与公民之间的行政纠纷。这两种法院均有各自明确的审级划分和管辖，互相独立，平行存在。虽然，它们都行使着审判机关的职能，但两套法院组织系统各自独立，互不隶属，甚至在体制的归属上，也不具有同一性。普通法院属于司法机关，而行政法院隶属于行政机关。法国双轨制司法体制的建立，有其独特的政治文化背景和深刻的历史原因。

其次，在普通法院系统，法国初审法院具有职能专门化和多样化的特征。最明显的是民事审判和刑事审判之间的紧密联系:刑庭经常要兼审一些涉及民事权利方面的事项；刑事和民事两类法庭也有组织上的联系，如同一法官兼任两类法庭的法官。所以，依据法院对刑事和民事案件的审判管辖，同一所法院拥有刑事法院和民事法院两种称呼。也就是根据其审判职能的划分，在基层法院采用一套机构，两个名称的方式，虽然民事、刑事案件兼理，但是称谓不同。即受理民事案件的初审法院，在受理刑事案件时称违警法院(Tribunal dePolice)；受理民事案件的大审法院(Tribunal de grande instance)，在受理刑事案件时称轻罪法院(Tribunaux correctionnels)。由于法国刑法把犯罪的种类依其轻重分为违警罪、轻罪和重罪，在法院设置上也相应设立违警法院、轻罪法院和重罪法院(Cours d'assises，也称巡回法院)。法国的这种法院组织格局，一个多世纪以来没有多大变动。

与初审法院的这种职能划分形成鲜明对比，普通法院在上诉法院的管辖权上实行高度统一。上诉法院(Cour d'appel)受理在它们管辖范围内所有不服初审法院判决的上诉案件。上诉法院设有轻罪上诉庭，受理对违警法院与轻罪法院判决的上诉案件。重罪法院判决为终审判决，不得上诉。上诉法院还设有若干对民事案件的上诉拥有专属管辖权的法庭，受理不太重要的普通民事、商事、社会案件。由于规定了“两审”制原则，因此，上诉法院在整个诉讼程序中，具有特殊的重要性。

享有终审权的法国最高法院(Cour de cassation)是刑事、民事案件的最高审判机关。其主要任务是通过案件的审理保证法律的统一适用，其审判权限仅限于对违背制定法或者违背一般法律原则而引起的各类上诉案件的审理。故最高法院对于上诉案件是法律审而不是事实审。这样保证了最高法院的工作效率，并且重罪法院、国家安全法院审理的第一审案件只能向最高法院上诉，而不能向上诉法院上诉。

最后，法国存在独特的权限争议法庭制度。为了避免和解决由于实行双轨制司法体制而引起的管辖权纠纷，法国专门设立了以司法部长为主席、由最高法院和最高行政法院人数相等法官参加的权限争议法庭，负责裁决行政法院与普通法院之间可能发生的管辖权争议。它包括因双方都认为自己有管辖权而发生的积极争议，还包括因双方互不管辖而产生的消极争议。此外，权限争议法庭还有权撤销普通法院和行政法院对同一案件所作的互相矛盾的判决，径直作出新的判决。

二、法国行政法院概况

在法国，没有对行政法院的统一表述，各级法院都有各自的称谓。如果为了和德国的行政法院及英美国家的行政裁判所相比较，“行政法院”一词用法语可表述为“Coursadministifs”，英文表达则为“Administrative Court”。

法国的行政法院体系主要包括最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭、行政争议庭和一些专门行政法院，审级分为三级。各级行政法院均有两项重要职能:一是审理行政案件，二是为辖区内同级政府部门提供行政咨询和建议。另外，最高行政法院还有一项重要任务:负责对法律、法令草案的审查。根据法国的立法程序，一切法律、法令草案在提交议会审议通过之前，均要先送最高行政法院审查。最高行政法院要对草案提出意见。虽然最高行政法院的意见并不能阻止草案被提交到议会审议并通过，但是这并不意味着最高行政法院的意见是可有可无的。例如，当某一草案经过行政法院审查后被认为有违宪的条款，该草案未经任何修改即被提交议会审议，最高行政法院的意见可以被反对派议员利用来阻止该案的通过。即使议会通过了该项草案，法国的宪法委员会也可能在经过审查后，采纳最高行政法院的意见宣布该法律或法令因为违宪而无效。

行政法庭(Tribunaux administratifs)。在法国本土和海外省都设有行政法庭，是最普遍的审判行政案件的法院。行政法庭为一般权限法庭，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政案件，都以行政法庭为初审法庭，它可以分为三类:外省行政法庭、巴黎行政法庭和海外行政争议庭。行政法庭和行政争议庭对行政争议有普遍的管辖权，凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼，都由它们管辖。

上诉行政法院(Cours administratifs d'appel)是依照1987年12月31日的《行政诉讼改革法》创设的，其目的是为了减轻最高行政法院的上诉审理负担。它没有初审管辖权，只有上诉管辖权，它原则上可以受理地方行政法庭所有的上诉案件，以及法律明文规定的专门行政法院的上诉案件，但由最高行政法院保留上诉审管辖权的除外。

专门行政法院数目繁多，而且还在增加，有永久性的，也有临时设立的。比较重要的有:审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院、各种职业团体的纪委委员会等。

最高行政法院(Counseil d'État，英文表达为Council of state，有时也以Counsel of state表述)。它不仅是最高行政审判机关，也是全部行政法院共同的最高法院，同时具有初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。最高行政法院同时还是中央政府最重要的咨询机关，在立法和行政事务方面给政府提建议。总理是法定的院长，但从不参加最高行政法院的任何活动，最高行政法院实际上是由内阁任命的副院长负责。

三、法国行政法院的性质

行政审判是国家的一种职能。在法国，行使这种职能的机关是行政法院。那么，行政法院的性质是什么，即行政法院究竟是行政机关还是审判机关?在此，我们必须先明确为何区分行政机关和审判机关。

行政机关和审判机关相区别的理由，主要是因为调整行政行为的法律制度和调整审判行为的法律制度大相径庭。⁽²⁾(1)审判行为的决定，必须采取判决的程序和形式。这些程序和形式或者由法律的条文规定，或者由法的一般原则规定。(2)审判行为一旦确定以后，有既判力。除极少的例外情况外，受一事不再理原则支配，法院和行政机关不能对它再进行审查。行政行为的效力，在很多情况下可以撤销、废止和变更。(3)不服审判行为的救济方式是向法院申诉，而不服行政行为的救济方式，除可以向法院申诉以外，还有行政救济和其他救济方式。(4)行政主体对审判行为和对行政行为所负的责任不一样。公务员本人的责任也因行政行为和审判行为而不同。

法国行政法院不同于实际各国的实践，它是一个独立的法院系统，一方面既不同于一般行政机关又和普通法院不同，另一方面它既和行政机关又和普通法院紧密联系。虽然法国的行政法院数目繁多、种类繁杂，它们在组织上、职权上、程序上和重要性上也异彩纷呈。但是，这些行政法院都具有某些共同的性质:一方面行政法院是一个审判机关；另一方面行政法院是一个行使审判权的行政机关。⁽³⁾

(一)行政法院是审判机关

判定一个机关是否为审判机关，首先应根据立法者的意志决定。在遵守法律规定的前提下，立法者在创设某一机关时，可以通过明示或默示指明该机关是一个审判机关。

在通常情况下，法律在创设某一机关时，可能没有规定这个机关的性质；而且，有时一个机关从事几种性质不同的活动，这些都会增加识别上的困难。在法律没有规定时，行政法院的判例归纳出一些识别标准。这些标准可以分为两个方面:一为实质标准，即以某一机关活动的性质作为识别的标准；二为形式标准，即以某一机关的组织和活动方式作为识别的标准。

从实质标准出发，从事审判活动的机关通常就是审判机关。审判活动包含三个因素:(1)解决争端，这是构成审判活动的必要条件。如果不是解决争端的行为，而是解决其他性质的法律行为或事实行为，不构成审判行为。(2)争端的解决是根据法律，即应按法律设定的争端解决模式来进行，而不是任意而为。(3)判决具有法律效力，即审判行为所作出的决定，一旦确定以后，除极例外的情况以外，不能推翻。如果一个机关所作出的决定，可以任意变更或不遵守，这个决定就不是审判行为。

判定审判机关的形式标准有以下几种:(1)机关的组织。根据机关的成员是否为法官，是否有检察官存在，是否全由行政人员组成，决定某一机关是否属于审判机关。(2)机关的地位。根据某一机关的活动是否受其他机关干涉，决定该机关的性质。审判机关必须具备独立地位，活动不受其他机关干涉。(3)机关活动的形式。审判活动必须采取当事人对抗形式，但不限于口头对抗辩论，书面对抗也可以。(4)申诉方法。当事人不服决定，如果是向行政机关申诉，这个决定不是审判行为。当事人不服审判机关的决定，只能向其他审判机关申诉。

以上各种标准，任何一个单独适用，都不能说明审判行为的性质。例如审判活动必须解决争端，但是审计法院的决定，很多时候没有争端存在。又如审判机关必须具有独立地位，但是具有独立地位的机关不一定是审判机关，有些行政机关也具有独立地位。所以，必须结合多个标准，同时适用、综合考察，才能识别某个行为是否属于审判行为，某个机关是否属于审判机关。

通常，从事审判活动的机关，当然是审判机关。但是可能出现这样的情况:有时一个机关既从事审判活动又进行行政活动，这时，只有当该机关从事审判活动时，它才属于审判机关。

(二)行政法院是行使审判权的行政机关

在法国，存在行政审判机关(行政法院)和司法审判机关(普通法院)两大互相独立的系统。判定某一机关属于审判机关以后，还要判断它究竟属于哪一法院系统。其标准是:首先，根据该审判机关的隶属关系决定。若隶属于最高行政法院，即是一行政法院。如果隶属于最高法院，应属一普通法院。其次，若某一审判机关的隶属关系不明确时，则依该机关所受理争端的性质决定。行政法院所受理的争端，不论范围大小如何，必须具有行政争议性质。某一审判机关所受理的争端，如果与行政活动无关，或者虽然属于行政活动，但依照行政审判和司法审判权限划分标准，属于司法审判范围，那么该审判机关不属于行政法院。

四、法国行政法院的种类

行政法院的数目繁多，而且由于行政日趋专门化，行政法院的数量还有增加的趋势。所以，行政法院的分类⁽⁴⁾没有一个统一标准。法国行政法学中最常采用以下两种标准进行分类。

(一)以行政法院管辖权限的范围为标准

根据这个标准，可以分为普通行政法院和专门行政法院。前者管辖的行政争端范围广泛，后者只就某类特殊行政争端有管辖权。

普通行政法院有:最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。行政法庭和行政争议庭对行政争议有普遍的管辖权，凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼，都由它们管辖。上诉行政法院，虽然只有部分上诉管辖权限，但是它受理行政法庭的上诉案件，管辖范围不限于某类专门事项，它也是普通行政法院。最高行政法院作为全部行政法院的共同最高法院，同时具有初审管辖权，上诉审管辖权和复核审管辖权。管辖范围包括全部行政事项，当然属于普通行政法院。

除了以上四种行政法院以外，其他行政法院都是专门行政法院。专门行政法院数目很多，而且还在增加。专门行政法院有永久设立的，有临时性质的，变动性大，比较重要的专门行政法院有:审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院、各种职业团体的纪律委员会等。

(二)以和最高行政法院的关系为标准

根据这个标准，可以分为最高行政法院、以最高行政法院为上诉机关的行政法院和以最高行政法院为复核审的行政法院。最高行政法院是行政审判系统中的最高审判机关，全部行政法院都属于它的管辖，但管辖的方式不同。

有的行政法院的判决可以上诉于最高行政法院，后者对上诉案件可以进行全盘审查，可以撤销或变更原审判决。属于这类的行政法院有:行政法庭、行政争议庭、捕获法庭、战争损害赔偿委员会。

有的行政法院的判决，不能向最高行政法院上诉，当事人对于判决不服，可就法律问题，请求最高行政法院复核，因为最高行政法院有统一解释行政法的权限。最高行政法院可以撤销法律适用错误的判决，发回原审法院或同级法院重新审判。专门行政法院的数目繁多，组织、权限和活动方式差别很大，它们绝大部分属于这种类型；上诉行政法院也属于这类法院。

五、法国行政法院产生、存续的原因

(一)法国行政法院产生的原因

1.法国行政法院产生的理论基础

法国行政法院存在的理论基础是启蒙时代的思想家孟德斯鸠的分权思想。它是在启蒙思潮的影响下，出于西方对人性的怵惕加之两千多年对惨痛经验的反思的智慧结晶:要防范政府权力。孟德斯鸠一针见血地指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⁽⁵⁾阿克顿勋爵也曾告诫人们:“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”⁽⁶⁾还记得美国国父的教诲:“政府本身不是对人性的最大侮辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了。”⁽⁷⁾

所以，通过必要权力的相互制约，人民的自由才有保障。孟德斯鸠认为，一个自由健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。他在总结洛克分权理论的基础上，将国家权力分为立法权、行政权和司法权。⁽⁸⁾而且，国家权力是不能在一个人或一个机关手中的，否则公民的权利没有保障。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”⁽⁹⁾

秉承这种思想的法国，在1789年《人权宣言》的第16条规定，凡权利无保障和分权来确立的社会就没有宪法。恪守分权思想的法国，自然认为一切行政纠纷必然属于行政的范畴，当然应由行政机关来解决。普通法院不能干涉行政，不能审理由于行政事项而引发的诉讼。否则，司法机关的介入是严重违背分权制衡基本原则的行为。

2.法国行政法院产生的历史背景

法国历来对司法权就没有太多的好感，法国行政法院的产生也是历史的必然。

(1)大革命前的行政和普通法院的对立情绪

在法国专制王权时期，法院作为专政的工具，实施严刑并有权通过登记程序来审查议会立法。在法国资产阶级革命之前，法国的行政权力掌握在资产阶级手里，而代表司法权的普通法院则掌握在封建贵族手中，两者之间芥蒂颇深，相互抵牾。中央与地方、王权与贵族权力之间的矛盾集中体现在国王、王室顾问团和行政官吏与12个高等法院，尤其是巴黎高等法院之间的权力角逐上。代表地方贵族利益的高等法院经常借习惯法的力量来干预行政事务，尤其阻挠王室所欲推行的旨在削弱地方势力的改革。1641年，国王通过圣热尔曼赦令剥夺了高等法院对涉及王室和行政部门案件的管辖权，而将这一权力交给了王室顾问团。法院的对立给历任政府带来很大的麻烦，大革命时期，法院积极充当专制的帮凶。

(2)大革命时的国际环境

法国大革命的最初阶段，欧洲的封建势力在奥国和俄国皇帝的号召下，组成奥、俄、英、普等国参加的国际联合武力，对法国的资产阶级政权发动侵略战争。法国国内的封建势力和外国的封建势力互相勾结。资产阶级政府为了自身的安全起见，不得不禁止普通法院受理行政机关的案件，以加强行政机关的权力。

(3)旧制度下的特别行政法庭

法国在旧制度时期，在普通法院以外，已经存在一些专门的行政法庭，受理行政案件，例如审计法庭、森林法庭、河川法庭、租税法庭等。所以，设立行政法院对法国人来说不是一个陌生的制度。此外，在旧制度下，国王派往地方上的总督也受理一些行政诉讼案件。特别是在中央政府中，国王参事院既是行政机关，又是最高的立法和司法审判机关，对拿破仑一世建立国家参事院产生了很大影响。

3.法国行政法院从法律上的确立

资产阶级革命胜利以后，资产阶级掌握了政府颁布的许多有利于资本主义发展的法律，但这些法律的执行往往受到代表封建势力法院的故意阻挠和破坏。因此，旧制度下的高等法院在大革命后立刻遭到了废除。为规避干涉起见，资产阶级以“三权分立”为理论武器，立宪会议于1790年8月颁布了《司法组织法典》，其中第2章第10条规定:“法院不得直接或间接地参与立法活动，不得阻挠或延缓立法机构所颁布法令的执行……违反本规定的相关责任人员将受到处罚。”第2章第13条规定:“司法职能有别于、并始终独立于行政职能。对于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政机构的活动都是一种罪行。”自此，普通法院便丧失了行政审判的权力。这些迄今有效的条款使行政机关获得了很大的独立性，并导致了法国所特有的行政纠纷解决方式的产生。

(二)法国行政法院存续的理由

法国行政法院是在特殊的历史背景下的产物，而今这种政治考虑因素已不复存在；而且两个审判系统的存在，给当事人带来诸多不便。那么，行政法院继续存在的理由是什么?学者认为，现时，行政审判独立存在的理由是出于技术上的考虑。⁽¹⁰⁾

第一，法国存在公法和私法两个不同的法律体系，私法适用于地位平等的私人之间，公法适用于政府和私人或政府机关相互之间。两种法律体系所调整的社会关系不同，追求的目的不同，不可能适用同样的法律原则。在公法关系中，行政机关有时具有比私人更大的特权，有时受到比私人更大的限制，适用公法的法官是在私法以外的另一类法律专家。普通法院法官在大多数情况下，不是公法专家。

第二，行政法官除必须具备公法知识以外，还必须具备行政经验，普通法院法官缺乏这方面的知识和经验。行政法院法官少部分人选自高级文官，绝大部分经过行政学院培训，择优录用。此外，行政法院在组织方面规定有一些措施，使法官同时具有法律知识和行政经验。法官在行政法院任职期间，同时兼任行政组和诉讼组的职务，一切法官都能知晓重要的行政问题。行政法院又规定所有行政法院法官必须外调到实际行政部门，工作一段时间再回法院。因此，法官都有行政官的经验，普通法院法官在录用和培训上，没有这方面的条件。

第三，行政法院的诉讼程序和普通法院不一样。行政诉讼贵在迅速、及时，法官指挥诉讼进行的主动权力较大。当然，法国的行政诉讼在结案的时间方面，还受到不少的批评，但是和普通法院相比，已有改进。

第四，行政法院对于法国法律的贡献，使它成为法国法律制度中不可缺少的部分。行政法院在最初成立时，由于和行政机关的联系过紧，受到一些怀疑，被认为不可能作出公正的判决。特别是英美法系国家，对法国行政法院的批评更多。但是法国行政法院的组织逐步完善，行政法院法官由于具有行政和法律两方面的知识，在行政诉讼的判决中，创造了一些法律规则，一方面能够适应行政上的需要，另一方面能够保障公民的权利和利益，对法国法律作出了重大贡献。法国行政法上的重要原则，几乎都由行政法院判例产生，行政法院由此取得了受尊敬的地位。很多其他国家都是受到法国行政诉讼的启发而设立行政法院的，很难想象法国会取消一种由自己创设而且行之有效的制度。